Постановление Правительства Астраханской области от 02.10.2006 № 351-П
О концепции отраслевой целевой Программы реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы
АСТРАХАНСКАЯ ОБЛАСТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВО ПОСТАНОВЛЕНИЕ 02.10.2006 N 351-П О концепции отраслевой целевой Программы реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы В целях совершенствования управления финансово-бюджетнымкомплексом Астраханской области, реформирования региональных финансов,реализации распоряжения Правительства Астраханской области от10.11.2005 N 193-Пр "О мероприятиях по реформированию региональных имуниципальных финансов Астраханской области"Правительство Астраханской области ПОСТАНОВЛЯЕТ: 1. Одобрить и утвердить концепцию отраслевой целевой Программыреформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы (прилагается). 2. Определить государственным заказчиком отраслевой целевойПрограммы реформирования региональных финансов Астраханской области на2006-2008 годы министерство финансов Астраханской области. 3. Министерству финансов Астраханской области (Миронов С.К.) всрок до 1 ноября 2006 года разработать отраслевую целевую Программуреформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008годы и представить ее на одобрение Правительства Астраханской областив установленном порядке. 4. Агентству по печати и информационным коммуникациямАстраханской области (Зайцева М.А.) опубликовать настоящеепостановление в средствах массовой информации. 5. Постановление вступает в силу со дня его подписания.ГубернаторАстраханской области А.А. Жилкин УТВЕРЖДЕНА постановлением Правительства Астраханской области от 02.10.2006 N 351-П Концепция отраслевой целевой Программы реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы (далее - Программа) 1. Обоснование проблемы и причин ее возникновения Актуальность проведения реформ системы управления региональнымифинансами в Астраханской области вызвана необходимостью формированиядолгосрочных конкурентных преимуществ области, что будетспособствовать росту социальных показателей уровня и качества жизнинаселения области, повышению доверия населения к органамгосударственной власти, создаст дополнительные предпосылки развитияэкономики. Первичным ограничением экономического роста является не дефицитфинансовых ресурсов, а недостаточные качественные характеристики самойсистемы управления. В первую очередь - это качественные характеристикичеловеческого и социального капитала, являющиеся важнейшимисоставляющими системы управления Астраханской области. Человеческий исоциальный капитал характеризуется качественными и количественнымипоказателями способности трудоспособного населения, проживающего натерритории области, к созданию добавленной стоимости и показателями ихсоциальной обеспеченности для реализации потенциала созданиядобавленной стоимости. Актуальность реформирования управления финансово-бюджетнымкомплексом определяется также ежегодным ростом бюджетных обязательствАстраханской области, связанным с устойчивым ростом зарплат вбюджетном секторе, наращиванием финансирования социальной сферы исубсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг. В настоящее время бюджетный механизм имеет следующие проблемы: - схема бюджетного управления воспроизводит ежегодные затраты,калькулируемые "снизу", от бюджетополучателей, и не обеспечиваетвозможности управлять достижением результатов; - ограничение доходной части областного бюджета приводит кневозможности удовлетворения в бюджетных средствах в полном объемевсех получателей бюджетных средств; - традиция "управления затратами, а не результатами" ведет кросту расходов областного бюджета, пропорциональному росту доходов,так как не позволяет сформировать достаточный объем Бюджета развитиядля концентрации ресурсов на приоритетных направлениях. Технологииработы с областным бюджетом, ориентированные на создание Бюджетаразвития (БОР, результативное управление), не находят пока широкогоприменения в схемах управления, что становится особенно опасным вусловиях роста бюджетных обязательств в социальном секторе; - многократно растет количество муниципальных образований,имеющих значительные различия в социально-экономическом развитии,налоговом потенциале и бюджетной обеспеченности, с которыми областнойбюджет должен выстраивать межбюджетные отношения; - недостаточна квалификация специалистов финансово-экономическихорганов-участников бюджетного процесса; - низок уровень программно-технического оснащения участниковбюджетного процесса. Решение данных проблем усложняет необходимость одновременногопроведения реформ по переходу на казначейское исполнение областного иместных бюджетов и изменение системы бюджетного учета. Переход на казначейское исполнение бюджета обусловлентребованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающегос 1 января 2006 года казначейскую систему исполнения бюджетов всехуровней, а также постановлением Губернатора Астраханской области от30.08.2002 N 432а "О концепции перехода на казначейскую системуисполнения областного бюджета". Переход на новые межбюджетные отношения обусловлен требованиямиБюджетного кодекса Российской Федерации и Федеральным законом от06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации". Изменение системы бюджетного учета и отчетности обусловленовведением Министерством финансов Российской Федерации Инструкции опорядке составления и представления годовой, квартальной и месячнойбюджетной отчетности, утвержденной приказом Министерства финансовРоссийской Федерации от 21.01.2005 N 5н, и Инструкции по бюджетномуучету, утвержденной приказом Министерства финансов РоссийскойФедерации от 10.02.2006 N 25н. Внедрение принципов и процедур управления по результатам ворганах исполнительной власти Российской Федерации лежит в основепроводимого в настоящее время реформирования системы государственногоуправления. Направление "Управление по результатам" занимает первое место всистеме мероприятий, изложенной в Концепции административной реформы вРоссийской Федерации в 2006-2008 годах. (Концепция одобренараспоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 N1789-р). Система управления по результатам внедряется для реализациина практике принципа: государственный аппарат должен достигатьобщественно значимых целей. В отличие от традиционных системуправления по нормативам в системе, ориентированной на результат,оценка общественно значимых результатов административных решений идействий активно используется в процессе принятия решений. Требуетсяпересмотр принципов бюджетного управления с учетом административнойреформы, с одной стороны, и задачами стратегического развития области,с другой. Задачами такой реформы являются внедрение методикибюджетирования, ориентированного на результат, создание системыстимулов эффективной реализации административной и бюджетной реформ. Исходя из анализа сложившейся ситуации решение обозначенныхпроблем возможно путем создания эффективной системы координациимероприятий правового, организационного, технического,технологического характера, направленной на реформированиерегиональных финансов. 2. Определение целей реформирования и обоснование их выбора Основными целями программы являются выработка и применениесистемы измеримых показателей роста человеческого и социальногокапитала Астраханской области, совершенствование управленияфинансово-бюджетным комплексом области, повышение эффективностиуправления бюджетными средствами за счет осуществления следующихзадач: - улучшение качества планирования и исполнения областного иместных бюджетов с учетом максимальной мобилизации финансовогопотенциала области и обеспечения целевого и оптимального использованиябюджетных средств для достижения максимального результата; - совершенствование межбюджетных отношений; - повышение уровня квалификации участников бюджетного процесса; - техническое оснащение и объединение участников бюджетногопроцесса в единую информационную сеть; - выработка и применение системы измеримых показателей ростачеловеческого и социального капитала Астраханской области и системыответственности за их достижение и эффективность (целесообразность,результативность, экономичность) деятельности исполнительных органовгосударственной власти Астраханской области; - формирование и внедрение в практическую деятельность системыгосударственного управления бюджетирования, ориентированной надостижение результата (роста показателей человеческого и социальногокапитала), предусматривающей механизмы саморазвития в отношении уровняподготовки специалистов, применяемых технологий управления иинформационного обеспечения, расширения сфер (отраслей) применения. Реализация мероприятий позволит обеспечить эффективное управлениефинансовыми ресурсами, создать единую информационную системубюджетного процесса и будет способствовать решению задачсоциально-экономического развития Астраханской области. 3. Срок реализации Программы Сроком реализации программных мероприятий установлен период2006-2008 годов. 4. Система программных мероприятий В рамках реализации Программы основные мероприятия определены последующим направлениям: - управление финансовыми ресурсами на основе казначейского методаисполнения областного бюджета; - внедрение программного комплекса, современных средстввычислительной техники, телекоммуникаций и формирование единой системыинформационного обеспечения бюджетного процесса; - совершенствование межбюджетных отношений между исполнительнымиорганами государственной власти Астраханской области и органамиместного самоуправления муниципальных образований; - применение программно-целевых методов бюджетного планирования,ориентированных на результат; - повышение квалификации сотрудников в области казначейскихтехнологий, межбюджетных отношений и бюджетного учета, управленияфинансами. При управлении финансовыми ресурсами на основе казначейскогометода исполнения областного бюджета предусматриваются: - внедрение программного комплекса и его совершенствование; - инвентаризация получателей бюджетных средств, финансируемых засчет средств областного и местных бюджетов; - совершенствование системы планирования лимитов бюджетныхобязательств (графиков финансирования) в пределах прогнозируемыхресурсов по датам в течение месяца; - полный учет бюджетных обязательств по государственнымконтрактам на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг длягосударственных нужд, не допускающий несанкционированной кредиторскойзадолженности; - нормативно-методическое обеспечение казначейской системыисполнения областного бюджета; - совершенствование казначейской системы исполнения областногобюджета на уровне распорядителей и получателей бюджетных средств. Привнедрении современных средств вычислительной техники, формированииединой системы информационного обеспечения бюджетного процессапредусматриваются: - приобретение и установка технических средств для финансовыхорганов, распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей; - приобретение и установка сетевого оборудования для финансовыхорганов и распорядителей бюджетных средств; - приобретение и установка общесистемного и специальногопрограммного обеспечения и его сопровождение. В области применения бюджетирования, ориентированного нарезультат, и применения системы измеримых показателей ростачеловеческого и социального капитала предусматривается разработкаметодических и финансовых подходов к выделению бюджетных ресурсовисходя из достижения общественно значимых, измеримых результатов. Ихцелевые значения устанавливаются на этапе стратегического планирования- важнейшего процесса в этой концепции управления. Планируемыеконечные результаты исполнительных органов государственной властиАстраханской области будут определяться на основе стратегических целейи задач социально-экономического развития Астраханской области ивходящих в ее состав муниципальных образований, в первую очередь всфере образования, здравоохранения, культуры, жилищного строительстваи жилищно-коммунального хозяйства, сельского хозяйства и малогопредпринимательства. Эти цели и задачи связаны с федеральнымиприоритетами, целями и задачами, поставленными в посланиях ПрезидентаРоссийской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, вПрограмме социально-экономического развития Российской Федерации насреднесрочную перспективу (2006-2008 годы). По данному блокуреформирования предусматривается реализация следующих направленийреформирования: 4.1. Выбор приоритетных направлений развития Астраханскойобласти, в наибольшей степени влияющих на значение показателей ростачеловеческого и социального капитала, переход на бюджетирование порезультатам, которые дадут наибольший эффект в достижении роставыбранного целевого показателя. 4.2. Реформа бюджетного процесса и управления расходами: - преобразование бюджетных организаций и учреждений,предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственныхорганизаций; - совершенствование порядка финансирования временных кассовыхразрывов; - обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов вобласти бюджетного и налогового законодательства; - снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженностибюджетов; 4.3. Создание системы учета потребности в предоставляемыхбюджетных услугах: - установление стандартов качества предоставления бюджетныхуслуг; - формирование среднесрочных ведомственных программ расходов; - формирование среднесрочных региональных целевых программразвития; - использование среднесрочного финансового планирования; - формирование реестров расходных обязательств Астраханскойобласти и муниципальных образований Астраханской области. 4.4. Внедрение процедур открытого конкурса на замещениедолжностей государственной гражданской службы Астраханской области иповышение квалификации государственных гражданских служащихАстраханской области. 4.5. Повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальныеуслуги при увеличении объема социальной поддержки наименееобеспеченных слоев населения. 4.6. Совершенствование системы финансирования инвестиций: - мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых засчет бюджетных средств; - совершенствование процедуры принятия решений об осуществленииновых инвестиционных проектов. 4.7. Создание условий для развития доходной базы областногобюджета: - организация оперативного учета задолженности перед областнымбюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в областной бюджет; - создание формализованной методики оценки финансовых последствийпредоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплатеналогов и сборов; - повышение деловой активности; - организация учета объектов, находящихся в государственнойсобственности Астраханской области, и предоставление информациизаинтересованным лицам; - мониторинг эффективности деятельности унитарных предприятий иорганизаций, доли уставного капитала в которых принадлежатАстраханской области. 4.8. Совершенствование долговой политики: - внедрение формализованных процедур управления государственнымдолгом Астраханской области, принятия долговых обязательств, ихрефинансирования; - формализация процедур предоставления государственных гарантийАстраханской области. 4.9. Совершенствование межбюджетных отношений: - внедрение объективных и прозрачных механизмов распределенияфинансовой помощи; - формализация процедуры оказания инвестиционной финансовойпомощи; - формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местнымбюджетам; - организация мониторинга качества управления общественнымифинансами и платежеспособности муниципальных образований. 4.10. Создание автоматизированной системы управления,предназначенной для автоматизации деятельности исполнительных органовгосударственной власти Астраханской области, организованной на основепринципов и процедур управления по результатам. 4.11. Стимулирование административной и бюджетной реформ вмуниципальных образованиях Астраханской области. 5. Источники финансирования Финансирование программных мероприятий предусматривается за счетсредств федерального и областного бюджетов. 6. Результаты реализации Программы Реализация данной Программы должна обеспечить: - создание системы показателей, характеризующей результативностьдеятельности исполнительных органов государственной властиАстраханской области в зависимости от степени достижения показателейроста человеческого и социального капитала; - создание нормативно регламентированной системы управления,стимулирующей исполнительные органы государственной властиАстраханской области к достижению роста показателей результативностиих деятельности; - создание единой информационной финансово-бюджетной системы,обеспечивающей автоматизацию бюджетного планирования, всех операций поисполнению областного бюджета, включая операции по регистрацииденежных обязательств бюджетополучателей, ведению бухгалтерского учетапо исполнению смет бюджетных учреждений и формированию ежедневнойполной и разнообразной отчетности; - осуществление обоснованного планирования доходов и расходовобластного бюджета, ориентированного на результат; - прозрачность бюджетного процесса; - улучшение качества взаимодействия между всеми участникамибюджетного процесса; - мобилизация в областной бюджет дополнительных ресурсов за счетускорения оборота денежных средств и сокращения их нецелевогоиспользования; - замещение банковских кредитов беспроцентными, временносвободными остатками средств на счетах бюджетополучателей ииспользование этих средств для финансирования первоочередных расходов; - недопущение несанкционированной кредиторской задолженности ипредотвращение ее роста; - рост и учет всех доходов от предпринимательской и инойприносящей доход деятельности; - повышение качества управления бюджетными ресурсами за счетцентрализации средств на едином счете и оперативно получаемойинформации о потребностях в расходах; - своевременное финансирование бюджетных обязательств; - оптимизация межбюджетных отношений со всеми муниципальнымиобразованиями области; - подготовка квалифицированных кадров для всех участниковбюджетного процесса. Одним из сопутствующих эффектов реализации Программы являетсяповышение качества подготовки финансовой отчетности и аналитическогосопровождения управления бюджетными средствами. Затраты, связанные среализацией Программы, окупаются в течение одного года.