АСТРАХАНСКАЯ ОБЛАСТЬ
ПРАВИТЕЛЬСТВО
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
27.10.2006 N 379-П
(В редакции Постановления Правительства Астраханской области
от 11.12.2007 г. № 527-П)
Об отраслевой целевой Программе реформирования региональных
финансов Астраханской области на 2006-2008 годы
Во исполнение постановления Правительства Астраханской области от
02.10.2006 N 351-П "О концепции отраслевой целевой Программы
реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008
годы"
Правительство Астраханской области ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Одобрить прилагаемую отраслевую целевую Программу
реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008
годы (далее - Программа).
2. Министерству финансов Астраханской области (Миронов С.К.)
представить Программу на утверждение Государственной Думы Астраханской
области.
3. Министерству экономического развития Астраханской области
(Щербаков В.Р.) и министерству финансов Астраханской области (Миронов
С.К.) в течение всего периода реализации Программы при формировании
областного бюджета включать ее в перечень отраслевых целевых программ
и осуществлять финансирование в пределах ассигнований, предусмотренных
в областном бюджете.
4. Признать утратившими силу постановления Правительства
Астраханской области от 23.08.2005 N 294-П "О разработке отраслевой
целевой программы "Совершенствование управления финансово-бюджетным
комплексом Астраханской области на 2006-2007 годы" и от 21.09.2005
N 351-П "Об утверждении отраслевой целевой программы
"Совершенствование управления финансово-бюджетным комплексом
Астраханской области на 2006-2007 годы".
5. Рекомендовать муниципальным образованиям Астраханской области
разработать и принять программы реформирования муниципальных финансов,
предусмотрев их финансирование за счет средств местных бюджетов.
6. Агентству по печати и информационным коммуникациям
Астраханской области (Зайцева М.А.) опубликовать настоящее
постановление в средствах массовой информации.
7. Постановление вступает в силу со дня его подписания.
Губернатор Астраханской области А.А. Жилкин
Приложение
к постановлению
Правительства
Астраханской области
от 27.10.2006 N 379-П
Отраслевая целевая Программа
реформирования региональных финансов Астраханской области
на 2006-2008 годы
(В редакции Постановления Правительства Астраханской области
от 11.12.2007 г. № 527-П)
1. Паспорт Программы
|———————————————|——————————————————————————————————————————————————|
|Наименование |Отраслевая целевая Программа реформирования |
|Программы |региональных финансов Астраханской области на |
| |2006-2008 годы |
|———————————————|——————————————————————————————————————————————————|
|Основание для |Постановление Правительства Астраханской области |
|разработки |от 02.10.2006 N 351-П "О концепции отраслевой |
|Программы |целевой Программы реформирования региональных |
| |финансов Астраханской области на 2006-2008 годы" |
|———————————————|——————————————————————————————————————————————————|
|Государственный|Министерство финансов Астраханской области |
|заказчик | |
|Программы | |
|———————————————|——————————————————————————————————————————————————|
|Основные |Министерство финансов Астраханской области |
|разработчики | |
|Программы | |
|———————————————|——————————————————————————————————————————————————|
|Основная цель |Совершенствование управления финансово-бюджетным |
|Программы |комплексом области, повышение эффективности |
| |управления бюджетными средствами |
|———————————————|——————————————————————————————————————————————————|
|Основные задачи| - улучшение качества планирования и |
|Программы |исполнения областного и местных бюджетов с учетом|
| |максимальной мобилизации финансового потенциала |
| |области и обеспечения целевого и оптимального |
| |использования бюджетных средств для достижения |
| |максимального результата; |
| | - совершенствование межбюджетных отношений; |
| | - выработка и применение системы измеримых|
| |показателей роста человеческого и социального|
| |капитала Астраханской области и системы|
| |ответственности за их достижение и эффективность|
| |(целесообразность, результативность,|
| |экономичность) деятельности исполнительных органов|
| |государственной власти Астраханской области; |
| | - формирование и внедрение в практическую|
| |деятельность системы государственного управления|
| |бюджетирования, ориентированного на достижение|
| |результата (роста показателей человеческого и|
| |социального капитала), предусматривающей механизмы|
| |саморазвития в отношении уровня подготовки|
| |специалистов, применяемых технологий управления и|
| |информационного обеспечения, расширения сфер|
| |(отраслей) применения |
|———————————————|——————————————————————————————————————————————————|
|Сроки и этапы | 2006-2008 годы |
|реализации | |
|Программы | |
|———————————————|——————————————————————————————————————————————————|
|Перечень | 1. Реформа бюджетного процесса и управления|
|основных |расходами. |
|направлений | 2. Создание системы учета потребности в|
|Программы |предоставляемых бюджетных услугах. |
| | 3. Установление стандартов качества|
| |предоставления бюджетных услуг. |
| | 4. Формирование среднесрочных ведомственных|
| |программ расходов. |
| | 5. Формирование среднесрочных региональных|
| |целевых программ развития. |
| | 6. Использование среднесрочного финансового|
| |планирования. |
| | 7. Формирование реестров расходных|
| |обязательств Астраханской области и муниципальных|
| |образований Астраханской области. |
| | 8. Внедрение процедур открытого конкурса на|
| |замещение вакантных должностей государственной|
| |гражданской службы Астраханской области и|
| |повышение квалификации государственных гражданских|
| |и муниципальных служащих Астраханской области. |
| | 9. Повышение уровня платежей населения за|
| |жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема|
| |социальной поддержки наименее обеспеченных слоев|
| |населения. |
| | 10. Совершенствование системы финансирования|
| |инвестиций. |
| | 11. Создание условий для развития доходной|
| |базы областного бюджета. |
| | 12. Совершенствование долговой политики. |
| | 13. Совершенствование межбюджетных отношений.|
| | 14. Создание автоматизированной системы|
| |управления, предназначенной для автоматизации|
| |деятельности исполнительных органов|
| |государственной власти Астраханской области,|
| |организованной на основе принципов и процедур|
| |управления по результатам. |
| | 15. Стимулирование административной и|
| |бюджетной реформ в муниципальных образованиях|
| |Астраханской области |
|———————————————|——————————————————————————————————————————————————|
|Исполнители |Исполнительные органы государственной власти|
|подпрограмм и |Астраханской области, управление кадровой политики|
|основных |и государственной службы администрации Губернатора|
|мероприятий |Астраханской области, муниципальные образования|
| |Астраханской области |
|———————————————|——————————————————————————————————————————————————|
|Объемы и |Объем финансирования, всего - 111,2 млн. рублей в|
|источники |том числе: |
|финансирования | |
|Программы |областной бюджет - 112 млн. рублей |
|———————————————|——————————————————————————————————————————————————|
|Организация |Контроль в установленном порядке осуществляет|
|контроля за |министерство финансов Астраханской области |
|исполнением | |
|Программы | |
|———————————————|——————————————————————————————————————————————————|
|Ожидаемые | - создание нормативно регламентированной|
|конечные |системы управления, стимулирующей исполнительные|
|результаты |органы государственной власти Астраханской области|
|реализации |к достижению роста показателей результативности их|
|Программы |деятельности; |
| | - создание единой информационной|
| |финансово-бюджетной системы, обеспечивающей|
| |автоматизацию бюджетного планирования, всех|
| |операций по исполнению областного бюджета; |
| | - мобилизация в областной бюджет|
| |дополнительных ресурсов за счет ускорения оборота|
| |денежных средств и сокращения их нецелевого|
| |использования. |
| | Общий экономический эффект от реализации|
| |Программы за счет действия вышеперечисленных|
| |факторов оценивается в 1,35 млрд. рублей |
| | |
|———————————————|——————————————————————————————————————————————————|
(Паспорт в редакции Постановления Правительства Астраханской
области от 05.09.2007 г. N 385-П)
2. Общая текущая характеристика Астраханской области(1)
Астраханская область является одной из наиболее стабильных с
точки зрения социально-экономического развития территорий юга
Российской Федерации. На протяжении последних лет Астраханская область
демонстрирует устойчивые темпы роста ВРП и других важнейших
показателей социально-экономического развития. Область занимает первое
место по уровню средней заработной платы в Южном федеральном округе,
второе место - по объему работ в строительстве и объеме инвестиций в
основной капитал на душу населения, третье место - по уровню
среднедушевых денежных доходов и по производству промышленной
продукции на душу населения.
_________________________
(1) По материалам Стратегии развития Астраханской области на
средне- и долгосрочную перспективу (краткая версия).
|——————————————————————|—————————|—————|—————|——————|——————|————————|
| Показатели | Единица |2001 |2002 | 2003 | 2004 | 2005 |
| |измерения| | | | |(оценка)|
|——————————————————————|—————————|—————|—————|——————|——————|————————|
|Валовой региональный | млрд. |36,4 |45,2 | 54,1 | 62,6 | 76,7 |
|продукт | руб. | | | | | |
|——————————————————————|—————————|—————|—————|——————|——————|————————|
|Темп к предыдущему | % |108,4|104,6|102,1 |102,7 | 104,9 |
|году | | | | | | |
|——————————————————————|—————————|—————|—————|——————|——————|————————|
|Среднемесячная | руб. |2661 |3530 |4431,6|5495,4| 6884,2 |
|заработная плата | | | | | | |
|——————————————————————|—————————|—————|—————|——————|——————|————————|
|Темп к предыдущему | % |140,1|132,7|125,5 |124,0 | 125,3 |
|году | | | | | | |
|——————————————————————|—————————|—————|—————|——————|——————|————————|
|Уровень | % | 1,9 | 2,1 | 2,1 | 2,7 | 2,7 |
|зарегистрированной | | | | | | |
|безработицы (к | | | | | | |
|экономически активному| | | | | | |
|населению) | | | | | | |
|——————————————————————|—————————|—————|—————|——————|——————|————————|
В то же время анализ показывает, что экономический рост региона
был во многом обусловлен благоприятными макроэкономическими условиями
развития российской экономики(2), носил преимущественно экстенсивный
характер, слабо связанный с ростом производительности труда и
капитализацией, и базировался на эксплуатации ресурсов, унаследованных
от предыдущего периода. В первую очередь речь идет об эксплуатации
производственного потенциала бассейна реки Волги - месторождений
углеводородов, эксплуатации уникальных рекреационных возможностей
дельты Волги и Волго-Ахтубинской поймы, рыбных ресурсов реки и Каспия.
_________________________
(2) Низкий курс рубля вследствие дефолта 1998 года, высокие цены
на основные товары российского экспорта на мировых товарно-сырьевых
рынках, наличие резервов свободной рабочей силы и незагруженных
производственных мощностей, а также низкие тарифы на услуги
естественных монополий.
В настоящий момент ресурсы, обеспечивавшие рост экономики области
на протяжении последнего десятилетия, существенным образом
ограничиваются:
1. Меняются общие макроэкономические условия хозяйствования:
1.1. Сократился разрыв между уровнем валютного курса и паритета
покупательной способности.
1.2. Тарифы естественных монополий приблизились к додефолтным
показателям, доля оплаты труда в ВВП превысила их.
1.3. Рабочая сила перестает быть дешевой. При этом
квалифицированной и качественной рабочей силы хронически будет не
хватать, а разные секторы экономики будут конкурировать между собой за
квалифицированные кадры.
1.4.Внутренние цены на сырьевые товары практически сравнялись с
мировыми, а в целом ряде товарных групп превышают их на 20-30%.
1.5. Тарифы естественных монополий будут стремиться к
выравниванию с мировыми. Прогнозируемый рост энергетических тарифов на
100-150% в течение двух-трех лет приведет к тому, что совокупный объем
затрат ряда отраслей российский промышленности возрастет на 14-20%.
1.6. Ресурсы снижения фискальной нагрузки на экономику также
практически исчерпаны.
2. Хотя в целом демографическая ситуация в Астраханской области
чуть лучше, чем в среднем по России, однако свободных ресурсов
квалифицированной рабочей силы, к тому же конкурентоспособной в
глобальном масштабе, в регионе нет. Основная причина сокращения
численности населения - естественная убыль. Коэффициент естественной
убыли населения по области составил в 2004 году 2,6 на 1000 человек
(для сравнения: по России - 5,6, по ЮФО - 1,3, по Волгоградской
области - 5,8). При этом переброска рабочей силы между отдельными
секторами экономики потребует усилий не столько инфраструктурного
характера, сколько в сферах администрирования и культурной
политики(3).
_________________________
(3) Проблемы именно социально-культурного характера возникают,
например, при попытке преодоления излишней занятости в сельском
хозяйстве или переводе работников из теневого сектора в рыболовстве,
туризме и сельском хозяйстве в легальный.
3. Есть основания прогнозировать рост бюджетных обязательств
Астраханской области, связанный с устойчивым ростом зарплат в
бюджетном секторе, наращиванием финансирования социальной сферы и
пособий на оплату жилищно-коммунальных услуг. При этом область не
перешла к современным форматам управления бюджетными ресурсами (к
бюджетированию, ориентированному на результат и т.д.).
4. Доступный портфель ресурсов области, обеспечивавший рост в
предыдущие годы и связанный с производственным потенциалом
Волго-Каспийского бассейна, близок к исчерпанию:
4.1. Добыча углеводородов(4), несмотря на их большие запасы
(2,6 трлн. куб. м газа) и на рост добычи в 90-х годах, сдерживается
целым рядом неблагоприятных обстоятельств. Во-первых, особенностями
состава углеводородов каспийской синеклизы и технологической
сложностью их переработки(5). Во-вторых, добыча газа и нефти
осуществляется двумя структурами - ООО "Астраханьгазпром" и ТПП
"Астраханьморнефтегаз" - филиалом ООО "ЛУКОЙЛ-Нижневолжскнефть".
Следовательно, сектор поставлен в зависимость от их инвестиционных
планов и открытия доступа "к трубе". Известно, что ни для "Газпрома",
ни для "ЛУКойла" развитие нефтегазового и нефтегазохимического сектора
области не является приоритетом первой очереди, а корпоративная
политика данных компаний (прежде всего в сфере транспортных
инфраструктур) препятствует приходу в область новых инвесторов.
_________________________
(4) Вместе со связанными отраслями дает около 25% ВРП.
(5) Они характеризуются повышенным содержанием сероводорода,
меркаптанов и диоксида углерода, находящихся под аномально высоким
пластовым давлением, что требует особых технологий для их вскрытия,
опробования и переработки. Уже сейчас для ООО лАстраханьгазпром|
(дочернего предприятия Газпрома) сырьевая база сернистых газов
избыточна. На рынке серы России предприятие - монополия. На мировом
рынке серы, где находит сбыт более 65% всего объема производства
комбината, он лдержит| около 10%. Рассчитывать на увеличение сбыта
серы в том виде, в каком она в настоящий момент извлекается из сырья,
не приходится.
4.2. Происходит последовательное истощение рыбных ресурсов
области. Браконьерский и неучтенный промысел, низкая эффективность
рыбоохранных мероприятий по причине чрезмерного количества
рыбоохранных структур, а также практически полное с 1990 года
прекращение рыбоводно-мелиоративных работ в дельте и авандельте реки
Волги привели к тому, что практически полностью потеряла промысловое
значение популяция каспийских осетровых, а промысловые запасы
полупроходных и речных видов рыб сократились за этот период в два
раза(6). В настоящий момент рыбная промышленность Астраханской области
обеспечивает примерно 0,7% ВРП и, кроме того, загрузку судостроения и
"теневые доходы" для значительной части населения(7). Водные
биологические ресурсы являются самовосстанавливаемыми, и большинство
из них имеет относительно короткий биологический цикл, поэтому
прогнозировать их состояние необходимо в связи с реализацией
вышеуказанных мероприятий. Однако в случае непринятия неотложных мер к
2020-2030 годам эксперты прогнозируют резкое сокращение рыбных
ресурсов и возможность утраты стратегического значения отраслью(8).
_________________________
(6) С 1998 года все виды осетровых были включены в Приложения 1 и
2 Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры,
находящимися под угрозой исчезновения.
(7) Масштабы нелегального промысла существенно превышают
официальный вылов. По экспертным оценкам, для Каспийского бассейна
уровень браконьерского вылова в реке и море в 4-8, а по некоторым
данным, в 11 и более раз превышает легальный вылов.
(8) Следует учесть, что к данному времени реальным становится
обострение конкуренции на мировом рынке черной икры и рыбы со стороны
стран, инвестировавших значительные средства в развитие аквакультуры
(США, Китай, Израиль, страны ЕС).
4.3. Без коренной технологической модернизации нельзя ожидать
быстрого роста в сельском хозяйстве. Поливное овощеводство, широко
развитое в области в советское время, стало определенного рода
ловушкой в годы реформ: обширная ирригационная сеть области и
связанное с ней крупное интенсивное овощеводство оказались без
должного финансирования и пришли в упадок. Площадь земель с регулярным
орошением в области составляла 222,5 тыс. га, из них используется
около 70 тыс. Более 68% орошаемых земель непригодны из-за
неудовлетворительного состояния: утраты надежности оросительной
сбросной сети, засоленности, заболачивания, и нуждаются в проведении
неотложных работ по реконструкции. Восстановление интенсивного
овощеводства в настоящее время требует огромных вложений на
реконструкцию ирригационной системы, кроме того нужна
институциональная реформа в системе прав собственности на
ирригационные сети и в системе распределения водных ресурсов. Область
существенным образом проигрывает другим регионам Юга России (в первую
очередь Краснодарскому и Ставропольскому краям) с точки зрения
привлекательности инвестиций.
4.4. Астраханский воднотранспортный узел (АВТУ) является
обустроенным пунктом для обслуживания и перевалки масштабных
транзитных грузопотоков. АВТУ включает в себя порты Астрахань, Оля и
Бузан-порт. Всего в Астраханской области на территории этих портов
работают 20 стивидорных компаний, из них 18 специализируются на
перевалке сухих грузов и 2 - на наливных грузах. Модернизируются
железнодорожные станции Аксарайская-1 и Аксарайская-2, через которые к
тому же идет постоянно растущий поток грузов на Казахстан(9). Но,
будучи весьма перспективным в силу особенностей географического
положения для развития транспорта (пассажирский транспорт - 1,9% ВРП,
грузовой - 12,1%), Астраханский регион так и не стал территорией
размещения крупного мультимодального транспортного узла. Более того,
конкуренция в сфере перевозок по направлению МТК "Север-Юг" постоянно
возрастает(10). Растет объем морских перевозок традиционными путями
(через Суэц) и по новому транспортному коридору TRACECA,
поддерживаемому ЕС. В целом рост объемов транспортных перевозок в
области до сих пор является неустойчивым(11).
_________________________
(9) Если в июле 2004 года с территории Казахстана поступило 140
поездов с различной номенклатурой грузов, то в июле 2005 года - уже
212. На Казахстан через станцию Аксарайская-2 также увеличился
вагонопоток: в июле 2004 года отправлено 139 поездов, а в текущем году
уже 186.
(10) Международный транспортный коридор "Север-Юг" через
территорию России и Ирана нельзя считать единственно возможным
коротким маршрутом между Европой и Индийским океаном. У Ирана есть
варианты использования для такого транзита другие, рекомендованные
коридоры - железнодорожные или автомобильные маршруты через Турцию или
Азербайджан. Не случайно Иран добивается полного членства в соглашении
по TRACECA. Он также предлагает обеспечить этому коридору новый
меридиональный выход к Индийскому океану по маршруту Баку - Амирабад -
Бендер-Аббас. Это предложение Иран подтвердил представителям
постоянного секретариата TRACECA, которые были приглашены иранским
министром дорог и транспорта на конференцию-выставку "Иран - Транзит
2002" (Тегеран, июнь 2002 года).
(11) В 2001-2004 годах объемы перерабатываемых в портах
Астраханской области внешнеторговых грузов динамично возрастали. В
2003 году общий итог грузопереработки составил 4660,7 тыс. тонн
(186,3% к уровню 2002 года), а в 2004 году он был равен 4925,8 тыс.
тонн (или 105,7% к уровню 2003 года). Однако в 1 полугодии 2005 года
объем переработанных грузов по сравнению с аналогичным периодом
прошлого года снизился на 17,5% и составил 2120,3 тыс. тонн (в 1
полугодии 2004 года - 2570,0 тыс. т). Основная причина снижения -
значительное сокращение объема перерабатываемых в порту Астрахань
нефтеналивных грузов, объем которых сократился на 64,1%.
4.5. Статистика и экспертные оценки показывают, что на территории
области осуществляют деятельность около 500 субъектов турбизнеса. Из
них только чуть более 100 имеют лицензии "легальных"
рыболовно-охотничьих баз и туристических агентов(12). Обследования
сектора показывают, что в данный момент никто из существующих
"игроков" не заинтересован в развитии новых туристических продуктов.
Участники рынка действуют только в рамках уже сложившегося пакета
турпродуктов: туристические программы по рыбалке, охоте, круизам. Еще
целый ряд как субъективных (преобладание теневых услуг, деконцентрация
финансовых потоков в отрасли, низкая культура производства и пр.), так
и объективных причин (неразвитость туристической, транспортной и
прочей сервисной инфраструктуры, конфликт за ресурс с рыбной отраслью)
сдерживает развитие туристического сектора в области. Более того,
согласно экспертным оценкам, к 2020 году риск истощения рыбных
ресурсов может весьма негативно сказаться на состоянии туризма.
Экологическая нагрузка от деятельности туроператоров и пребывания
туристов на многих участках дельты Волги уже является предельной.
_________________________
(12) При этом совокупный доход сектора оценивается в 130-160 млн
долл. в год, что составляет порядка 20-30% российского рынка рыбалки.
5. Разные виды хозяйственной деятельности, эксплуатирующие
производственный потенциал Волго-Каспийского бассейна, уже вступают в
противоречие между собой, конкурируя за один и тот же ресурс -
территорию и воду. Существует объективное противоречие между
энергетикой (Волгоградская ГЭС), с одной стороны, и пользователями
биоресурсов, с другой. Как считают специалисты КаспНИРХа, для более
или менее нормального воспроизводства рыбы и луговых трав (корма для
скота и субстрата для нереста рыбы) необходимо ежегодно расходовать
120-130 куб. км воды. Их оппоненты, указывая на связанную с этим
недовыработку 1,5-3 млрд. кВт-час электроэнергии, считают подобные
требования некорректными и завышенными. Точно так же за рыбные ресурсы
Волги и Каспия конкурируют представители промышленного рыболовства
(лоббируют ограничения промысла рыбы для туристов) и туристического
сектора (указывают на то, что доход от туристического рыболовства на
внутренних пресных водоемах в мире в 4-6 раз выше, чем в
промышленном). Параллельно серьезнейшим фактором загрязнения для
водотоков и водоемов области выступает Астраханский газоконденсатный
комбинат, который выделяет в атмосферу десятки тысяч тонн сернистого
ангидрида, ведущего к образованию кислотных дождей(13).
_________________________
(13) Общая масса вредных промышленных выбросов имеет явную
тенденцию к росту: 83 тыс. т в 1995 году, 111 тыс. т в 2000 году и 120
тыс. т в 2004 году.
В связи с этим в территориальном зонировании области выделяются
конфликтные зоны функционального использования: 1) между рисоводством
и рыбной отраслью; 2) между рыбной отраслью и природным комплексом
Волжской дельты; 3) между рекреационной функцией озера Баскунчак и
соледобывающей промышленностью и пр.(14)
_________________________
(14) Следует учесть, что именно вода - главный лимитирующий
фактор в развитии системы расселения на территории Астраханской
области. В настоящий момент более 95% населения Астраханской области
сосредоточено на 55% ее территории, которая протянулась вдоль поймы
Волги и включает наиболее ценные с хозяйственной точки зрения земли
Волжской дельты. Естественно, что главной расселенческой осью области
вплоть до 50-х годов была река. Эта же ось до сих пор остается главным
планировочным ориентиром в градостроительстве и системе расселения.
Территория региона вне границ поймы Волги слабо вовлечена в
хозяйственный процесс и используется в основном в качестве пастбищных
угодий.
6. Очевидно, что в Каспийском регионе в ближайшие годы произойдет
изменение функциональной специализации территорий (выделение центров
производства и дистрибуции, международных транспортных узлов, крупных
урбанистических центров, стягивающих на себя культурные и политические
ресурсы). Астраханская область, включенная в геоэкономическую ситуацию
в Каспийском макрорегионе, может оказаться на периферии этих
процессов. С одной стороны, это зависит от общего вклада России в рост
экономики региона, эксплуатирующего углеводородные ресурсы
Прикаспийских территорий(15). С другой стороны, это отражает
ограниченность собственного предложения для быстро растущих экономик
стран-соседей(16).
_________________________
(15) Кроме всего прочего, это означает, что страны - соседи,
обладающие большими запасами углеводородного сырья, имеют и большие
возможности экономического маневра на этом рынке. По оценкам
специалистов, к 2010 году в Каспийском регионе будет ежедневно
добываться около 3,8 млн. барр. нефти, причем на долю Казахстана
придется более 50% всей добычи, на долю Азербайджана, несмотря на
недавние открытия перспективных структур на российском шельфе и
неудачи на азербайджанском, - около 15-30%.
(16) Например, иранский взгляд на перспективы транспортного
коридора "Север-Юг" севернее Ирана существенно отличается от
российских представлений. В России надеются, что грузопоток из Индии и
Ирана, а может быть, и из других стран Индийского океана потечет через
российскую территорию далеко в Европу и обратно. А Тегеран, вероятно,
усматривает наибольший для себя интерес в использовании самой близкой
к нему части будущего коридора для развития транспортных связей между
постсоветскими республиками Центральной (Средней) Азии, Закавказья и
остальным миром через иранскую территорию и порты Ирана. Основная
часть растущего иранского транзита сейчас приходится именно на грузы
Туркменистана, Азербайджана, Казахстана.
Для всех стран Каспийского бассейна характерен достаточно
стабильный экономический рост на протяжении последних 5-6 лет. Можно
предположить, что эта страновая группа вступила в полосу относительно
устойчивого развития - притом, что все они обладают своей
специфической структурой экономики. Близкие по своим масштабам темпы
роста при различии базовых потенциалов формируют заказ на создание
общих рамок интеграции, где каждый из элементов находит свое
функциональное место. Иными словами, сложилась ситуация, когда процесс
регионализации и специализации внутри его контура может оказаться
востребованным. Экономический рост стран региона и проступающий на его
динамике потенциал региональной интеграции формирует место для
потенциального регионального лидера идущих процессов.
По объективным показателям наиболее близок к этой позиции
Казахстан. И темпы его роста (на уровне 9% в год), и качество жизни
(ВВП на душу населения уже сравнялось с российскими показателями)
позволяют говорить о том, что страна вступила в фазу новой
индустриализации и стремится войти в мировые экономические связи(17).
_________________________
(17) Но в то же время амбиции Казахстана располагаются, скорее, в
юго-восточном направлении - на Китай и Центральную Азию, в то время
как Каспийское побережье, при всей важности нефтяных запасов, остается
для него вспомогательным. Причем в отличие от России у Казахстана нет
на восточном побережье Каспия самостоятельных региональных игроков и
соответствующей транспортной, логистической и иной инфраструктуры.
Ситуация с Ираном значительно менее очевидна. Эта страна проходит
фазу первичной индустриализации и сосредоточена на внутренних
проблемах развития. К тому же вектор ее интересов лежит, скорее, в
направлении развития своей портовой инфраструктуры в Персидском
заливе, откуда добываемая в Иране нефть переправляется танкерами в
Китай - один из самых долгосрочных потребителей углеводородов. До
настоящего времени возможности интеграции Ирана в мировые
экономические процессы ограничивались вето, наложенным США на
вступление страны в ВТО. Но после того как в этом году вето было
аннулировано, и Всемирная торговая организация подтвердила, что готова
начать переговоры о приеме в свои ряды Ирана, большинство аналитиков
считают сегодняшний Иран одним из наиболее вероятных кандидатов на
вакантное место лидера ближневосточной экономики.
Азербайджан, хотя и обладает большими, чем на российском Каспии
запасами сырья (нефти и газа), имеет моноотраслевую экономику и
значительно более зависим от рынков нефти, чем его соседи. В зоне его
интересов - транспортная инфраструктура нефти и газа (Баку - Джейхан)
и лишь отчасти более сложные транспортные сети (ТRАСЕCА). В этом
смысле вряд ли Азербайджан будет претендовать на региональное
лидерство, но влиять на региональный рынок нефтедобычи он, безусловно,
может(18).
_________________________
(18) При этом следует иметь в виду, что общий рост экономики
Азербайджана составляет порядка 8,5-9% в год (Россия в целом - 6,5%,
Астраханская область - 3,5%), а с 1996 года объем ВВП страны
увеличился в 2 раза, что дает основания для нового позиционирования
страны и ее городских центров (Баку) в регионе Каспия.
Рост экономики Турции (9%) и Армении (8%) также превышает средний
показатель по России и значительно опережает показатели Юга России, в
том числе и Астраханской области. В целом это означает, что в случае
ускорения процессов интеграции Прикаспия и разрешения ряда
политических противоречий(19) конкуренция за лидерство в регионе будет
обостряться, что потребует от ее участников принципиально иной
стратегии действий и иного способа капитализации своих конкурентных
преимуществ.
_________________________
(19) Что выглядит вполне реальным следствием возможного
вступления Турции в Евросоюз и стабилизации отношений между
Азербайджаном и Арменией.
7. Низкий уровень (по сравнению со средним по России) урбанизации
области и обустройства городов(20) чреваты понижением инвестиционного
потенциала области, оттоком наиболее квалифицированных и мобильных
кадров, переносом за пределы области штаб-квартир крупных компаний,
проигрышем региона в соревновании за привлечение новых
высокотехнологичных бизнесов. Как результат: темпы роста, которые
показывает экономика области, ниже, чем у ряда соседних субъектов
Федерации. В частности, темпы роста Ростовской области составляют на
настоящий момент порядка 15% в год по сравнению с 3,5% в Астраханской
области. С другой стороны, можно найти и иные отличия по сравнению с
территориями-соседями российского Юга. Так, например, Краснодарский
край, формально находящийся на одном уровне с Астраханской областью и
переживающий, казалось бы, похожий спад темпов роста, располагается в
своем инвестиционном рейтинге РА "Эксперт" значительно выше области и,
по мнению многих экспертов, готовит инфраструктурные и
организационно-правовые условия для следующего этапа развития. В
Краснодарском крае и Ростовской области в последние годы можно
наблюдать признаки как российского, так и западного трансферта
технологий и капиталов на Юг России. Кроме того, уже сегодня
существует вовлеченность значительной части территории (30%) и
населения (более 100 тыс. чел. - более 10% общей численности) области
в зону влияния и хозяйственные связи другого регионального центра -
Волгограда. Область фактически разделена на две части, ориентирующиеся
на разные центры.
_________________________
(20) Низкая обеспеченность коммунальными инфраструктурами,
большие объемы ветхого и аварийного жилья - порядка 17,9% и т.п.
Названные факторы как макроэкономического, так и регионального
характера могут стать критическими для социально-экономического
развития области. Вполне реальна ситуация, когда на следующем шаге
развития старый портфель ресурсов уже не сможет обеспечивать роста,
опережающего развитие соседних российских и зарубежных территорий и,
следовательно, будет неизбежно приводить к вымыванию ресурсов области
(в первую очередь людей и капиталов).
3. Концепция Программы
Концепция отраслевой целевой Программы реформирования
региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы (далее -
Программа) - это переход бюджетной системы Астраханской области от
управления затратами к управлению результатами. Итогами (результатами)
реализации Программы должны стать повышение эффективности работы
финансово-бюджетного комплекса Астраханской области, рост
результативности предоставления бюджетных услуг населению области в
социальных отраслях (рост человеческого и социального капитала) и
применение более эффективных механизмов развития инфраструктуры и
экономики области (рост физического капитала).
3.1. Обоснование необходимости реформирования
Актуальность проведения реформ системы управления региональными
финансами в Астраханской области вызвана необходимостью формирования
долгосрочных конкурентных преимуществ области, что будет
способствовать росту социальных показателей уровня и качества жизни
населения области, повышению доверия населения к органам
государственной власти, создаст дополнительные предпосылки развития
экономики.
Первичным ограничением экономического роста является не дефицит
финансовых ресурсов, а недостаточные качественные характеристики самой
системы управления. В первую очередь это качественные характеристики
человеческого и социального капитала, являющиеся важнейшими
составляющими системы управления Астраханской области. Человеческий и
социальный капитал характеризуется качественными и количественными
показателями способности трудоспособного населения, проживающего на
территории области, к созданию добавленной стоимости и показателями их
социальной обеспеченности для реализации потенциала создания
добавленной стоимости.
Актуальность реформирования управления финансово-бюджетным
комплексом определяется также ежегодным ростом бюджетных обязательств
Астраханской области, связанным с устойчивым ростом зарплат в
бюджетном секторе, наращиванием финансирования социальной сферы и
субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг.
В настоящее время бюджетный механизм имеет следующие проблемы:
- схема бюджетного управления воспроизводит ежегодные затраты,
калькулируемые "снизу" от бюджетополучателей, и не обеспечивает
возможности управлять достижением результатов;
- ограничение доходной части областного бюджета приводит к
невозможности удовлетворения в бюджетных средствах в полном объеме
всех получателей бюджетных средств;
- традиция управления затратами, а не результатами ведет к росту
расходов областного бюджета, пропорциональному росту доходов, так как
не позволяет сформировать достаточный объем Бюджета развития для
концентрации ресурсов на приоритетных направлениях. Технологии работы
с областным бюджетом, ориентированные на создание Бюджета развития
(БОР, результативное управление), не находят пока широкого применения
в схемах управления, что становится особенно опасным в условиях роста
бюджетных обязательств в социальном секторе;
- многократно растет количество муниципальных образований,
имеющих значительные различия в социально-экономическом развитии,
налоговом потенциале и бюджетной обеспеченности, с которыми областной
бюджет должен выстраивать межбюджетные отношения;
- недостаточна квалификация специалистов финансово-экономических
органов-участников бюджетного процесса;
- низок уровень программно-технического оснащения участников
бюджетного процесса.
Решение данных проблем усложняет необходимость одновременного
проведения реформ по переходу на казначейское исполнение областного и
местных бюджетов и изменению системы бюджетного учета.
Переход на казначейское исполнение бюджета обусловлен
требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающего
с 1 января 2006 года казначейскую систему исполнения бюджетов всех
уровней, а также постановлением Главы Администрации Астраханской
области от 30.08.2002 N 432-а "О Концепции перехода на казначейскую
систему исполнения областного бюджета".
Переход на новые межбюджетные отношения обусловлен требованиями
Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федеральным законом от
06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации".
Изменение системы бюджетного учета и отчетности обусловлено
введением Министерством финансов Российской Федерации Инструкции о
порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной
бюджетной отчетности, утвержденной приказом Министерства финансов
Российской Федерации от 21.01.2005 N 5н, и Инструкции по бюджетному
учету, утвержденной приказом Министерства финансов Российской
Федерации от 10.02.2006 N 25н.
Внедрение принципов и процедур управления по результатам в
исполнительных органах государственной власти Российской Федерации
лежит в основе проводимого в настоящее время реформирования системы
государственного управления.
Направление "Управление по результатам" занимает первое место в
системе мероприятий, изложенной в Концепции административной реформы в
Российской Федерации в 2006 - 2008 годах. (Концепция одобрена
распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005
N 1789-р). Система управления по результатам внедряется для реализации
на практике принципа: государственный аппарат должен достигать
общественно значимых целей. В отличие от традиционных систем
управления по нормативам в системе, ориентированной на результат,
оценка общественно значимых результатов административных решений и
действий активно используется в процессе принятия решений. Требуется
пересмотр принципов бюджетного управления с учетом административной
реформы, с одной стороны, и задачами стратегического развития области,
с другой. Задачами такой реформы являются внедрение методики
бюджетирования, ориентированного на результат, создание системы
стимулов эффективной реализации административной и бюджетной реформ.
Исходя из анализа сложившейся ситуации решение обозначенных
проблем возможно путем создания эффективной системы координации
мероприятий правового, организационного, технического,
технологического характера, направленной на реформирование
региональных финансов.
3.2. Определение целей реформы, обоснование их выбора, задач
Программы реформирования
Основными целями Программы являются выработка и применение
системы измеримых показателей роста человеческого и социального
капитала Астраханской области, совершенствование управления
финансово-бюджетным комплексом области, повышение эффективности
управления бюджетными средствами за счет осуществления следующих
задач:
- улучшение качества планирования и исполнения областного и
местных бюджетов с учетом максимальной мобилизации финансового
потенциала области и обеспечения целевого и оптимального использования
бюджетных средств для достижения максимального результата;
- совершенствование межбюджетных отношений;
- повышение уровня квалификации участников бюджетного процесса;
- техническое оснащение и объединение участников бюджетного
процесса в единую информационную сеть;
- выработка и применение системы измеримых показателей роста
человеческого и социального капитала Астраханской области и системы
ответственности за их достижение и эффективность (целесообразность,
результативность, экономичность) в деятельности исполнительных органов
государственной власти Астраханской области;
- формирование и внедрение в практическую деятельность системы
государственного управления бюджетирования, ориентированного на
достижение результата (роста показателей человеческого и социального
капитала), предусматривающей механизмы саморазвития в отношении уровня
подготовки специалистов, применяемых технологий управления и
информационного обеспечения, расширения сфер (отраслей) применения.
Реализация мероприятий позволит обеспечить эффективное управление
финансовыми ресурсами, создать единую информационную систему
бюджетного процесса и будет способствовать решению задач
социально-экономического развития Астраханской области.
Сроком реализации программных мероприятий установлен период
2006-2008 годов.
В рамках реализации Программы основные мероприятия определены по
следующим направлениям:
- управление финансовыми ресурсами на основе казначейского метода
исполнения областного бюджета;
- внедрение программного комплекса, современных средств
вычислительной техники, телекоммуникаций и формирование единой системы
информационного обеспечения бюджетного процесса;
- совершенствование межбюджетных отношений между исполнительными
органами государственной власти Астраханской области и органами
местного самоуправления муниципальных образований;
- применение программно-целевых методов бюджетного планирования,
ориентированных на результат;
- повышение квалификации сотрудников в области казначейских
технологий, межбюджетных отношений и бюджетного учета, управления
финансами.
При управлении финансовыми ресурсами на основе казначейского
метода исполнения областного бюджета предусматриваются:
- внедрение программного комплекса и его совершенствование;
- инвентаризация получателей бюджетных средств, финансируемых за
счет средств областного и местных бюджетов;
- совершенствование системы планирования лимитов бюджетных
обязательств (графиков финансирования) в пределах прогнозируемых
ресурсов по датам в течение месяца;
- полный учет бюджетных обязательств по государственным
контрактам на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных нужд, не допускающий несанкционированной кредиторской
задолженности;
- нормативно-методическое обеспечение казначейской системы
исполнения областного бюджета;
- совершенствование казначейской системы исполнения областного
бюджета на уровне распорядителей и получателей бюджетных средств.
При внедрении современных средств вычислительной техники,
формировании единой системы информационного обеспечения бюджетного
процесса предусматриваются:
- приобретение и установка технических средств для финансовых
органов, распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей;
- приобретение и установка сетевого оборудования для финансовых
органов и распорядителей бюджетных средств;
- приобретение и установка общесистемного и специального
программного обеспечения и его сопровождение.
В области применения бюджетирования, ориентированного на
результат, и применения системы измеримых показателей роста
человеческого и социального капитала предусматривается разработка
методических и финансовых подходов к выделению бюджетных ресурсов
исходя из достижения общественно значимых измеримых результатов. Их
целевые значения устанавливаются на этапе стратегического планирования
- важнейшего процесса в этой концепции управления. Планируемые
конечные результаты исполнительных органов государственной власти
Астраханской области будут определяться на основе стратегических целей
и задач социально-экономического развития Астраханской области и
входящих в ее состав муниципальных образований, в первую очередь в
сфере образования, здравоохранения, культуры, жилищного строительства
и жилищно-коммунального хозяйства, сельского хозяйства и малого
предпринимательства. Эти цели и задачи связаны с федеральными
приоритетами, целями и задачами, поставленными в посланиях Президента
Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в
Программе социально-экономического развития Российской Федерации на
среднесрочную перспективу (2006-2008 годы). По данному блоку
предусматривается реализация следующих направлений реформирования:
1. Выбор приоритетных направлений развития Астраханской области,
в наибольшей степени влияющих на значение показателей роста
человеческого и социального капитала, переход на бюджетирование по
результатам, которые дадут наибольший эффект в достижении роста
выбранного целевого показателя.
2. Реформа бюджетного процесса и управления расходами:
- преобразование бюджетных организаций и учреждений,
предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных
организаций;
- совершенствование порядка финансирования временных кассовых
разрывов;
- обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов в
области бюджетного и налогового законодательства;
- снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности
бюджетов.
3. Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных
услугах.
4. Установление стандартов качества предоставления бюджетных
услуг.
5. Формирование среднесрочных ведомственных программ расходов.
6. Формирование среднесрочных региональных целевых программ
развития.
7. Использование среднесрочного финансового планирования.
8. Формирование реестров расходных обязательств Астраханской
области и муниципальных образований Астраханской области.
9. Внедрение процедур открытого конкурса на замещение вакантных
должностей государственной гражданской службы Астраханской области и
повышение квалификации государственных гражданских служащих
Астраханской области.
10. Повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные
услуги при увеличении объема социальной поддержки наименее
обеспеченных слоев населения.
11. Совершенствование системы финансирования инвестиций:
- мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за
счет бюджетных средств;
- совершенствование процедуры принятия решений об осуществлении
новых инвестиционных проектов.
12. Создание условий для развития доходной базы областного
бюджета:
- организация оперативного учета задолженности перед областным
бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в областной бюджет;
- создание формализованной методики оценки финансовых последствий
предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате
налогов и сборов;
- повышение деловой активности;
- организация учета объектов, находящихся в государственной
собственности Астраханской области, и предоставление информации
заинтересованным лицам;
- мониторинг эффективности деятельности унитарных предприятий и
организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат
Астраханской области.
13. Совершенствование долговой политики:
- внедрение формализованных процедур управления государственным
долгом Астраханской области, принятия долговых обязательств, их
рефинансирования;
- формализация процедур предоставления государственных гарантий
Астраханской области.
14. Совершенствование межбюджетных отношений:
- внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения
финансовой помощи;
- формализация процедуры оказания инвестиционной финансовой
помощи;
- формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местным
бюджетам;
- организация мониторинга качества управления общественными
финансами и платежеспособности муниципальных образований.
15. Создание автоматизированной системы управления,
предназначенной для автоматизации деятельности исполнительных органов
государственной власти Астраханской области, организованной на основе
принципов и процедур управления по результатам.
16. Стимулирование административной и бюджетной реформ в
муниципальных образованиях Астраханской области.
Финансирование программных мероприятий предусматривается за счет
средств федерального и областного бюджетов.
3.3. Ожидаемые результаты реализации Программы реформирования с
расчетом экономического и структурного (качественное улучшение
структуры управления региональными финансами) эффекта
Реализация данной Программы должна обеспечить:
- создание системы показателей, характеризующей результативность
деятельности исполнительных органов государственной власти
Астраханской области в зависимости от степени достижения показателей
роста человеческого и социального капитала;
- создание нормативно регламентированной системы управления,
стимулирующей исполнительные органы государственной власти
Астраханской области к достижению роста показателей результативности
их деятельности;
- создание единой информационной финансово-бюджетной системы,
обеспечивающей автоматизацию бюджетного планирования, всех операций по
исполнению областного бюджета, включая операции по регистрации
денежных обязательств бюджетополучателей, ведению бухгалтерского учета
по исполнению смет бюджетных учреждений и формированию ежедневной,
полной и разнообразной отчетности;
- осуществление обоснованного планирования доходов и расходов
областного бюджета, ориентированного на результат;
- прозрачность бюджетного процесса;
- улучшение качества взаимодействия между всеми участниками
бюджетного процесса;
- мобилизацию в областной бюджет дополнительных ресурсов за счет
ускорения оборота денежных средств и сокращения их нецелевого
использования;
- замещение банковских кредитов беспроцентными, временно
свободными остатками средств на счетах бюджетополучателей и
использование этих средств для финансирования первоочередных расходов;
- недопущение несанкционированной кредиторской задолженности и
предотвращение ее роста;
- рост и учет всех доходов от предпринимательской и иной
приносящей доход деятельности;
- повышение качества управления бюджетными ресурсами за счет
централизации средств на едином счете и оперативно получаемой
информации о потребностях в расходах;
- своевременное финансирование бюджетных обязательств;
- оптимизацию межбюджетных отношений со всеми муниципальными
образованиями области;
- подготовку квалифицированных кадров для всех участников
бюджетного процесса.
Одним из сопутствующих эффектов реализации Программы является
повышение качества подготовки финансовой отчетности и аналитического
сопровождения управления бюджетными средствами.
Для оценки потенциальной эффективности реализации мероприятий
(экономического эффекта) Программы прежде всего была произведена
оценка доли средств консолидированного бюджета области, в отношении
которой за два года реализации Программы и три последующих года будет
осуществлен переход от принципов управления затратами к принципам
управления по результатам (бюджетирование, ориентированное на
результат).
Минимальный набор пилотных отраслей социальной сферы, на которые
планируется распространить методы БОР, разрабатываемые в ходе
реализации Программы, состоит из отраслей здравоохранения,
образования, социальной защиты и культуры, общий объем финансирования
которых из консолидированного бюджета Астраханской области составил в
2005 году свыше 7,1 млрд. руб. из 12,5 млрд. руб. расходов
консолидированного бюджета, т.е. около 57%.
На этапе реализации Программы в пилотном режиме планируется
распространить результаты реформ по отношению ко всему объему расходов
на пилотные социальные сферы из областного бюджета и одну треть
расходов из бюджетов всех муниципальных образований. По мере
завершения формирования новых методов управления после завершения
Программы в течение последующих лет результаты будут поэтапно
распространяться на все муниципальные образования, что позволит в
течение 3 лет после завершения Программы применять разработанные
методы управления в отношении 50% расходов консолидированного бюджета
на указанные сферы или около 30% расходов консолидированного бюджета
Астраханской области.
Переход от управления затратами к управлению результатами -
относительно новый предмет реформирования в Российской Федерации, и
фактических данных об эффективности такого перехода пока не накоплено.
В условиях отсутствия точных сведений по результативности наиболее
целесообразным способом оценки является экспертная оценка
специалистов, в том числе знакомых с потенциальной эффективностью
подобных реформ в сфере управления общественными финансами за рубежом
и аналогичных реформ в отношении коммерческой сферы услуг.
По оценкам экспертов в сфере реформирования бюджетных процессов
по переходу от управления затратами к управлению результатами такой
переход создает потенциал роста эффективности расходов по меньшей мере
на 10%.
Указанный эффект для условий управления расходами бюджета
субъекта Российской Федерации заключается в росте показателей уровня
жизни населения области в сферах, на которые распространяется действие
Программы реформирования. Непосредственные результаты реформ должны
привести к росту показателей человеческого и социального капитала
области. Рост показателей человеческого и социального капитала создает
условия роста добавленной стоимости, создаваемой этим капиталом
(людьми, на которых распространяется эффект реализации реформ).
Соответственно, рост человеческого и социального капитала способствует
росту физического капитала, происходит мультипликация эффекта.
Таким образом, прямой экономический эффект от реализации
комплекса мероприятий Программы по созданию системы управления
результатами (БОР) за первые 3 года после получения ее результатов
оценивается следующим образом:
15 млрд. x 30% x 10% x 3 года = 1,35 млрд. руб.
Эта сумма характеризует величину сокращения неэффективных или
низкоэффективных расходов, которые были бы осуществлены за счет
средств консолидированного бюджета Астраханской области в 2009-2011
годах, если бы переход от управления затратами к управлению
результатами не был осуществлен. Иными словами, 1,35 млрд. руб. был бы
объемом упущенной выгоды, так как средства были бы потрачены не на
достижение приоритетных целей развития области, а на финансирование
потребностей системы управления региональными финансами по
инерционному принципу (индексация расходов, произведенных в предыдущие
периоды).
Инструментальные мероприятия (в отличие от мероприятий системных
преобразований, т.е. не связанных напрямую с переходом на БОР), такие
как мероприятия по росту эффективности управления собственностью,
управления долгом, управления кассовыми разрывами, кредиторской и
дебиторской задолженностью, по повышению эффективности предоставления
налоговых преференций, обладают определенным совокупным эффектом,
оцениваемом в сумме от 20 до 50 млн. руб., в течение трех лет после
завершения формирования системы управления на соответствующих
направлениях.
Оценка эффективности таких мероприятий произведена с учетом
оценки объемов средств консолидированного бюджета Астраханской
области, по отношению к которым будут применены результаты
соответствующих преобразований, и потенциала роста эффективности их
управления относительно текущего уровня управления.
Эффект от реализации комплекса инструментальных мероприятий будет
достигаться за счет сокращения потерь и роста доходов
консолидированного бюджета Астраханской области, роста стоимости
активов в государственном управлении, описание которых приводится в
подразделах раздела "Обоснование мероприятий Программы
реформирования".
Произвести уточнение размера эффекта и более детальный расчет
эффективности по каждому отдельному направлению реформ (в отношении
инструментальных мероприятий) можно будет лишь после завершения
диагностических мероприятий по выявлению масштабов неэффективности
(потенциала роста эффективности) по этим отдельным направлениям.
Таким образом, оценка суммарного экономического эффекта
составляет около 1,5 млрд. руб. в течение 2006-2011 годов. Эффект
реализации Программы будет распространяться и на последующие годы.
Структурный эффект реализации мероприятий Программы заключается в
качественном изменении характеристик системы управления. Система
управления состоит из людей, осуществляющих управление, методов
управления и информации, требуемой для применения этих методов.
Количество государственных гражданских и муниципальных служащих,
привлеченных к реализации Программы и применению ее результатов в
пилотном режиме, оценивается на данном этапе по меньшей мере
диапазоном от 1 до 3 тыс. человек. Повышение квалификации этой группы
людей создаст условия для дальнейшего роста эффективности системы
государственного управления в Астраханской области, станет залогом
того, что система будет готова к саморазвитию и после завершения
Программы как в качественном отношении, так и в отношении
распространения результатов на отрасли и муниципальные образования, не
включенные в состав пилотных на этапах реализации Программы.
Созданные в ходе реализации мероприятий Программы новые методы
управления (управление результатами), утвержденные нормативными
правовыми актами, станут основой функционирования системы управления в
условиях деятельности, направленной на достижение результатов (целей).
Разработка и внедрение новых информационных технологий управления
(автоматизация создаваемых процессов управления) позволит также
повысить эффективность использования кадрового потенциала области,
повысит эффективность трудозатрат.
Таким образом, структурный эффект реализации Программы
заключается в комплексном преобразовании системы государственного
управления в Астраханской области, обеспечивающем способность этой
системы эффективно управлять бюджетным процессом с целевой ориентацией
на достижение запланированных результатов развития социальной среды и
экономики Астраханской области.
4. Обоснование мероприятий Программы реформирования
Учитывая относительную новизну и прогрессивность направлений и
составных частей Программы реформирования, первый этап ее реализации
во многих случаях (если не указано иное) связан с проведением
мероприятий по детальной диагностике существующей в Астраханской
области практики управления региональными финансами с ориентацией на
выявление наиболее эффективных способов достижения цели Программы.
Аналитические и оценочные мероприятия в большинстве случаев
соответствуют первым уровням показателей Программы.
Заполнение дополнительных таблиц на этапе разработки настоящей
Программы также является одним из элементов первичной диагностики
первого этапа Программы. Сформированные и представленные в составе
документации заявки дополнительные таблицы будут корректироваться по
мере проведения аналитических мероприятий первого этапа и разработки
усовершенствованного состава показателей эффективности и методов их
оценки. Обновленные и уточненные дополнительные таблицы будут
представляться в составе отчетов об итогах реализации соответствующих
этапов Программы.
В ходе реализации первого и второго этапов будет разрабатываться
нормативно-правовая и законодательная база, обеспечивающая создание
технологий эффективного применения результатов реформ с повышением
прозрачности бюджетного процесса и обеспечением заданного уровня
прогресса, выраженного в росте эффективности управления региональными
финансами и улучшении значений контрольных показателей эффективности.
Действия по формированию правовой базы в зависимости от
комплексности планируемого конкретного мероприятия будут
осуществляться либо параллельно с проведением этапа диагностики, либо
сразу по его завершении.
Обоснование выбора конкретных мероприятий, планируемых к
реализации в рамках настоящей Программы, приведено ниже и для удобства
анализа пользователями построено в логике соответствия разделам и
показателям, приведенным в заявке на участие в Программе
реформирования (таблица3.xls).
4.1. Реформа бюджетного процесса и управления расходами
4.1.1. А1. Преобразование бюджетных организаций и учреждений,
предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных
организаций
4.1.1.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости
реформы
В настоящее время на территории Астраханской области
негосударственными организациями оказывается незначительный объем
бюджетных услуг в сфере образования и социальной защиты. Доля расходов
на финансирование социальных услуг, предоставляемых негосударственными
организациями, в общем объеме расходов на соответствующие услуги (без
учета субвенций на исполнение делегирующих полномочий) по итогам 2005
года составила 0,01%.
Возможность преобразования бюджетных учреждений (организаций) в
негосударственный сектор в Астраханской области до настоящего времени
системно не оценивалась. Тем не менее потенциал роста эффективности за
счет диверсификации источников предоставления бюджетных услуг в
негосударственный сектор и формирования конкурентной среды на рынке
бюджетных услуг отдельных отраслей оценивается достаточно высоко.
4.1.1.2. План и этапы реформирования
Для обеспечения возможности повышения эффективности
предоставления социальных бюджетных услуг на начальном этапе
необходимо сформировать у руководителей областных отраслевых
министерств четкое понимание принципа, что государство (область и
муниципальные образования) не обязательно должно быть собственником
организаций (учреждений) - поставщиков бюджетных услуг. В большинстве
случаев важна не организационно-правовая форма и не форма
собственности поставщика услуг, и не то, контролирует или нет
государство процесс производства услуги. Важно то, обеспечивает или
нет организация, предоставляющая услуги за счет бюджетных средств,
установленные целевые результаты предоставления таких услуг, и
насколько эффективны механизмы контроля результата, как обеспечивается
ответственность поставщика за эти результаты. Т.е. с точки зрения
эффективности управления бюджетными средствами области, наиболее
целесообразно и экономично контролировать результат, а не процесс его
достижения.
Конечно, не все сферы производства бюджетных услуг могут быть
одновременно переведены в негосударственный сектор.
Для одних видов услуг (например, жилищно-коммунальные услуги,
отдельные виды социального обслуживания населения) процесс
преобразования в форму негосударственных организаций осуществить
проще, так как вполне вероятно, что частный бизнес уже готов
конкурировать за право предоставлять такие бюджетные услуги.
Перевод в негосударственный сектор других видов бюджетных услуг
(например, здравоохранение) более трудоемок, конкурентная среда в
таких сферах либо неоднородна по территории области, либо отсутствует.
В этом случае конкурентную среду необходимо формировать поэтапно. Если
конкурентная среда в определенной отрасли или на определенной
территории не формируется, значит данная социальная отрасль либо
систематически недостаточно финансируется по разным причинам, либо
масштабы бюджетных потоков частному бизнесу не интересны.
Стоит отметить, что на практике в условиях ответственного
отношения к использованию бюджетных средств не может существовать
ситуации, при которой государственное учреждение за определенный объем
бюджетных средств может предоставить бюджетные услуги заданного
качества, а частное предприятие этого сделать не может. Решение
вопроса состоит в корректной постановке целевых показателей
деятельности и создании качественной системы стимулирования достижения
цели. Альтруистический подход имеет право на существование, но в этом
случае он компенсируется иными стимулами. В случае, если из бюджета
учреждению недофинансируются средства на предоставление услуг
определенного качества, учреждение и его работники вынуждены
изыскивать факторы самостоятельного стимулирования: возникают элементы
коррупции, потребителю навязываются `дополнительные' услуги или
`должное качество услуг' за его счет и т.п. Корректно выстроенная
система стимулов хоть и не гарантирует недопущение подобных нарушений,
снижает частоту их возникновения и масштабы.
В отношении отдельных сфер перевод в негосударственный сектор
затруднен или невозможен. Чаще всего это сферы, связанные с
безопасностью или секретностью. Затруднен также перевод в
негосударственный сектор бюджетных услуг государственного управления.
Вопрос перевода и его этапов зависит не только от того, насколько
просто осуществить перевод в той или иной отрасли, но и от того,
насколько частный бизнес заинтересован предоставлять за счет бюджетных
средств тот или иной вид услуг. Так, например, частные организации
заинтересованы в тех отраслях, где финансовые потоки значительны и
стабильны (ЖКХ, дорожное строительство и ремонт), а сферы, которые в
настоящее время финансируются в недостаточном объеме, в условиях
ограниченности объемов бюджетных средств менее привлекательны для
частного сектора.
Вместе с тем интерес к производству бюджетных услуг могут
проявлять частные структуры, для которых эти услуги являются
профильными, организации, которые ранее предоставляли эти услуги за
счет негосударственных средств, которые могут в силу наличия своей
инфраструктуры и профессиональной квалификации осуществлять
предоставление услуг заданного качества и объема и за счет средств
бюджета.
Учитывая вышеизложенное, в целях повышения эффективности
производства услуг социальной направленности за счет диверсификации
поставщиков бюджетных услуг в негосударственный сектор предполагается
провести следующие мероприятия.
На первом этапе реализации Программы на основании изложенных выше
подходов планируется провести оценку возможности и целесообразности
перевода бюджетных учреждений в форму негосударственных организаций, а
также определить и утвердить перечень основных социальных услуг,
предоставление которых может осуществляться негосударственными
организациями.
На втором этапе планируется разработать порядок и план
преобразования учреждений, оказывающих услуги сфер, определенных на
первом этапе, в форму негосударственных организаций. Планируется
разработать примерный перечень бюджетных учреждений, предоставление
услуг которыми целесообразно передавать в негосударственный сектор.
Для обеспечения возможности осуществления перевода предполагается
разработать положения о конкурсах и формы типовых контрактов на
поставку бюджетных услуг.
С целью обеспечения прозрачности планируемого перевода
предоставления услуг за счет бюджетных средств в негосударственный
сектор, формирования информационного обеспечения поддержки
конкурентной среды среди потенциальных поставщиков на втором этапе
Программы планируется опубликовать планы по переводу, а также
фактические результаты такого перевода в средствах массовой
информации, в том числе в Интернете.
4.1.1.3. Ожидаемые результаты
За два года реализации Программы уровня 20-процентного
финансирования негосударственных организаций в системе предоставления
бюджетных услуг социальной направленности в Астраханской области
достигнуть, скорее всего, не удастся. Основным ожидаемым результатом
будет являться определение набора условий возможного перехода системы
предоставления услуг, финансируемых за счет бюджетных средств, в
негосударственный сектор, что обеспечит возможность роста
эффективности предоставления таких услуг и последующего роста
стандартов качества их предоставления.
|—————————————————————————————————————————————————————————————————|
| Планируемый уровень прогресса по показателю A1 |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
| Оценка текущего | Планируемое | Планируемое |
| состояния | состояние по | состояние по |
| | результатам 1-го | результатам 2-го |
| | этапа | этапа |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
| 0 | 2 | 4 |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
4.1.1.4. Альтернативные механизмы
Одним из видов альтернатив реализации данного мероприятия
Программы является выбор состава анализируемых отраслей, в отношении
которых планируется осуществление преобразования в негосударственные
организации. Он может быть ограничен отраслями здравоохранения,
образования, социальной защиты и культуры, а может быть расширен
прочими сферами предоставления бюджетных услуг (экология,
безопасность, транспорт, ЖКХ и т.п.). В настоящее время в условиях
ограниченности срока реализации Программы и ресурсов на ее реализацию
наиболее перспективной в рамках Программы выглядит первая
(ограниченная 4 отраслями) альтернатива, что позволит произвести более
качественный анализ для пилотных сфер, не распыляя усилия и ресурсы на
всю бюджетную систему. При достижении планируемых положительных
результатов Программы по ее завершении достигнутые результаты можно
будет тиражировать и на прочие отрасли.
Другая альтернатива заключается в выборе акцентов сценария
реализации мероприятий: формирование конкурентной среды за счет
преобразования бюджетных учреждений в негосударственные организации
либо использование уже существующей системы конкурирующих частных
предприятий, производящих услуги, по видам аналогичные бюджетным. Эти
альтернативы могут применяться параллельно для различных отраслей и
различных территорий в зависимости от текущей ситуации в конкретной
отрасли и на конкретной территории.
Третья альтернатива касается формирования плана преобразования по
территориальному признаку. Разрабатываемый в рамках Программы перечень
услуг, передаваемых для предоставления негосударственному сектору,
будет являться единым для всей территории области, но практические
возможности осуществления непосредственного преобразования для условий
различных муниципальных образований различаются. В условиях
ограниченного срока реализации Программы наиболее целесообразным
видится формирование частного сектора производства бюджетных услуг в
пилотных муниципальных образованиях, там, где конкурентная среда среди
частных предприятий наиболее развита, там, где число потребителей
услуг, а соответственно и объем бюджетных потоков наиболее
значительны. При успехе реализации данного мероприятия в пилотных
муниципальных образованиях его можно будет развивать и для всей
территории области. Кроме того, частные структуры, сформированные или
привлеченные на территории "пилотов" при накоплении опыта
предоставления бюджетных услуг там, могут проявить интерес в
дальнейшем расширении масштабов (и объемов бюджетного финансирования)
за счет расширения территории осуществления такой деятельности.
Например, частная больница или частная школа, финансируемая в том
числе за счет средств бюджета и достигшая положительного опыта
эффективного управления бюджетными средствами (результативного с точки
зрения соответствия качества фактического предоставления бюджетных
услуг стандартам), может быть стимулирована к открытию своих филиалов
или отделений в других районах.
4.1.1.5. Оценка рисков
Наибольшим риском реализуемости рассматриваемого мероприятия
является его зависимость от наличия частных структур, желающих или
способных предоставлять бюджетные услуги, соответствующие
установленным стандартам качества, а также от наличия достаточного
числа квалифицированных кадров, способных производить бюджетные услуги
в условиях рыночной конкуренции на основании заключаемых контрактов на
поставку бюджетных услуг.
Этот риск минимизируется проведением обучающих мероприятий для
сотрудников действующих бюджетных учреждений (особенно тех, перевод
услуг которых в негосударственный сектор будет запланирован в рамках
Программы), публичных разъяснительных мероприятий для частных
предприятий. Кроме того, риск будет снижен посредством разработки
механизмов применения методов БОР при мониторинге и контроле качества
предоставления бюджетных услуг.
Другим риском является возможная отрицательная позиция глав
муниципальных образований в отношении возможности преобразования
учреждений, осуществляющих деятельность на их территории, или передачи
их функций в частный сектор. Для минимизации этого риска с главами
пилотных муниципальных образований будет проводиться разъяснительная
работа. Кроме того, планируется разработка механизмов финансового
стимулирования муниципальных образований к росту качества
предоставления бюджетных услуг, в том числе посредством развития
стимулирующих элементов межбюджетных отношений.
4.1.2. А2. Совершенствование порядка финансирования временных
кассовых разрывов
4.1.2.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости
реформы
Системных исследований фактов, динамики значений и причин
возникновения кассовых разрывов в период 2003-2006 годов в
Астраханской области до настоящего времени не проводилось.
Вопросы планирования и прогнозирования кассовых разрывов в
Астраханской области регулируются распоряжением министерства финансов
Астраханской области от 06.07.2006 N 34р "Об утверждении методики
планирования временного кассового разрыва и формирования финансового
резерва для его покрытия" (приложение A2).
Согласно методике планирования временного кассового разрыва и
формирования финансового резерва для его покрытия временный кассовый
разрыв - это краткосрочное (в пределах нескольких дней или месяцев
одного финансового года) превышение расходных обязательств бюджета над
бюджетными доходами, которое в последующие месяцы года полностью
компенсируется соответствующим превышением доходов бюджета над его
расходами.
Возникновение временных кассовых разрывов при исполнении бюджета
области связано, как правило, со следующими основными причинами:
- недостаточное поступление доходов для финансирования
запланированных расходов;
- сезонное увеличение расходов на выплату заработной платы и
отпускных работникам бюджетной сферы;
- сезонное увеличение расходов на подготовку предприятий ЖКХ и
организаций бюджетной сферы к осенне-зимнему сезону.
Периодами прогнозирования временных кассовых разрывов являются
кварталы в разрезе месяцев.
Объем и продолжительность временных кассовых разрывов
определяются как разница между прогнозными поступлениями доходов
бюджета с учетом финансовой помощи из федерального бюджета и
поступлений из источников финансирования дефицита областного бюджета и
расходами в соответствующем периоде.
Планирование временного кассового разрыва производится отделом
сводного текущего и перспективного планирования расходов бюджета
области бюджетного департамента:
- по кварталам - в течение 15 дней после утверждения бюджетной
росписи;
- на каждый квартал в разрезе месяцев - ежеквартально, не позднее
25 числа, предшествующего прогнозируемому кварталу.
Предварительно производится оценка причин временных кассовых
разрывов, возникающих при исполнении бюджета за последние три отчетные
года, и их финансовых последствий.
За последние три года временный кассовый разрыв при исполнении
бюджета Астраханской области возникал в периоды превышения расходов
над доходами в связи с неравномерностью поступления основных налоговых
доходов (налог на имущество, налог на прибыль, НДФЛ) из-за
установления сроков уплаты налогов либо их досрочной выплаты, то есть
несовпадения сроков поступления доходов в бюджет и обязательных
выплат.
Результатом возникшего разрыва является либо перенос срока
бюджетных выплат, либо использование внутреннего кредитования, либо
привлечение заемных средств и, соответственно, увеличение расходов на
обслуживание внутреннего долга.
За 2005 год на покрытие временного кассового разрыва пять раз
привлекались бюджетные кредиты из федерального бюджета, семь раз -
кредиты банков и 14 раз использовалось внутреннее кредитование, что
привело к дополнительному расходу средств на обслуживание
государственного долга в сумме около 50 млн. рублей.
4.1.2.2. План и этапы реформирования
На первом этапе реализации Программы реформирования планируется:
1. В соответствии с требованиями указанного выше распоряжения
министерства финансов Астраханской области от 06.07.2006 N 34р
завершить выявление, сбор информации и анализ всех фактов
возникновения кассовых разрывов в процессе исполнения областного
бюджета в период с 2003 по 2006 год, оценить причины возникновения
каждого временного кассового разрыва и финансовые последствия их
возникновения.
2. На основании результатов проведенного анализа при выявлении
целесообразности доработать методологию планирования временных
кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года,
уточнить (конкретизировать) порядок формирования финансового резерва
для финансирования временных кассовых разрывов, с тем чтобы
минимизировать влияние выявленных факторов возникновения кассовых
разрывов, не допускать возникновения кредиторской задолженности по
платежам из областного бюджета, минимизировать расходы областного
бюджета на обслуживание долга, привлекаемого для покрытия кассового
разрыва.
Основная задача Правительства Астраханской области в вопросах
повышения эффективности управления кассовым исполнением областного
бюджета заключается в систематизации, упорядочении процедуры принятия
решений о формах и объемах средств, используемых для финансирования
временных кассовых разрывов.
Основными элементами возможной доработки порядка формирования
финансового резерва для финансирования временного кассового разрыва
являются:
- формализация порядка определения величины финансового резерва
для финансирования временных кассовых разрывов;
- определение источника финансового резерва с точки зрения
минимизации затрат на формирование резерва (инфляционные потери по
зарезервированным остаткам собственных средств бюджета, процентные
платежи по привлеченным займам, гарантированная возможность
своевременного получения займа);
- оценка возможных издержек, связанных с возникновением кассового
разрыва и его последствиями.
3. Опубликовать в СМИ и сети Интернет утвержденные в рамках
выполнения Программы нормативные правовые акты, регулирующие вопросы
финансирования временных кассовых разрывов.
На втором этапе реализации Программы ожидается, что в результате
применения разработанных методик управления кассовыми разрывами
прирост просроченной задолженности (за исключением кредиторской) и
кредиторской задолженности будет отсутствовать.
4.1.2.3. Ожидаемые результаты реализации мероприятий
В результате реализации намеченных мероприятий ожидается:
- повышение качества планирования кассовых разрывов;
- выявление и закрепление резервных источников покрытия кассовых
разрывов;
- недопущение роста текущей кредиторской задолженности и
возникновения просроченной кредиторской задолженности по
обязательствам, финансируемым из областного бюджета.
В совокупности эффект от ожидаемого улучшения качества
планирования будет заключаться в сокращении расходов бюджета и росте
качества предоставления бюджетных услуг получателям за счет их
своевременного финансирования.
|—————————————————————————————————————————————————————————————————|
| Планируемый уровень прогресса по показателю A2 |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
| Оценка текущего | Планируемое | Планируемое |
| состояния | состояние по | состояние по |
| | результатам 1-го | результатам 2-го |
| | этапа | этапа |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
| 0 | 4 | 5 |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
4.1.2.4. Альтернативные механизмы
Одним из видов альтернатив при реализации указанных выше
мероприятий является подход к толкованию термина `резерв'. На
настоящий момент действует следующий понятийный аппарат:
"... Порядок формирования финансового резерва.
Создание в составе бюджета финансового резерва для финансирования
временных кассовых разрывов позволяет полностью или частично
отказаться от привлечения краткосрочных заимствований.
Финансовый резерв для финансирования временных кассовых разрывов
может быть создан при исполнении областного бюджета без дефицита и
формируется за счет:
- превышения доходов бюджета над его расходами за предыдущий год;
- поступлений от приватизации государственного имущества.
Средства, поступающие на единый лицевой счет областного бюджета,
от приватизации государственного имущества и превышения доходов
бюджета над его расходами за предыдущий год (остаток средств на начало
текущего финансового года) резервируются на этом счете для
финансирования временных кассовых разрывов.
При возникновении временного кассового разрыва для его покрытия
используются средства финансового резерва. При недостаточности средств
финансового резерва привлекаются краткосрочные заемные средства.
В период превышения доходов над расходами бюджета производится
погашение привлеченных кредитов и восстановление средств финансового
резерва...".
С другой стороны, резервом может рассматриваться и оборотная
кассовая наличность (т.е. поддерживаемая на определенном уровне сумма
остатков на счете бюджета), и запланированные к привлечению суммы
заемных средств (например, в виде открытой кредитной линии банковского
учреждения на сумму резерва). В распоряжении министерства финансов
Астраханской области от 06.07.2006 N 34р эти формы обеспечения
покрытия кассового разрыва рассматриваются в качестве источников
финансирования кассового разрыва, но не в качестве резерва. Для целей
минимизации возможных потерь областного бюджета резерв может
рассматриваться как аналитическая величина ожидаемой потребности в
ресурсах вне зависимости от вида источника этого резерва.
Окончательный выбор из этих видов альтернатив будет осуществлен по
мере проведения анализа в ходе реализации Программы.
Другой формой альтернативы при реализации данного мероприятия
является выбор периодичности и продолжительности периодов планирования
кассового разрыва. Планирование может, например, осуществляться на
квартал, на месяц, на декаду или неделю. При этом выбор периодов
планирования должен обеспечить достижение компромисса между
объективной необходимостью планировать разрыв с той или иной
длительностью и трудозатратами на подготовку этого плана. В настоящее
время видится целесообразным многоуровневое планирование на год с
поквартальными периодами и на квартал - с помесячными периодами
планирования, что обеспечит оптимизацию трудозатрат при требуемой
степени детализации плана. При этом уточнение плана должно
осуществляться не реже чем 1 раз в квартал и в оперативном порядке по
мере уточнения параметров бюджета.
В связи с этим будет целесообразно осуществить выбор и
относительно гибкости значения величины резерва под кассовые разрывы,
т.е., с одной стороны, резерв можно определить в виде максимальной
величины значения резерва на очередной год, а с другой стороны, его
значение может меняться для различных периодов, на которые резерв
планируется. На данном этапе наиболее оптимальным выглядит
планирование резерва с гибким значением его размера, определенного
отдельно для каждого месяца года.
4.1.2.5. Оценка рисков
Риски при реализации мероприятий по показателю A2 расцениваются
как относительно низкие, так как не связаны с кардинальными
изменениями бюджетного процесса, которые могут существенно повлиять на
качество бюджетных услуг, финансируемых за счет средств областного
бюджета.
Основные риски по данному показателю связаны с качеством
разрабатываемых методик планирования кассовых разрывов и резервов для
их покрытия. Дополнительные потери областного бюджета при реализации
мероприятий маловероятны, так как результаты их реализации в большей
степени имеют аналитическую направленность (качество планирования).
Возможные потери могут возникать лишь в случае планирования излишней
величины резерва или в случае невозможности оперативного привлечения
заемных средств в сумме, превышающей запланированный размер резерва.
Соблюдение принципов целесообразности и осторожности при разработке
методик планирования разрывов и резервов позволит минимизировать риски
качества вспомогательной аналитической информации для принятия
финансовых решений.
4.1.3. А3. Обязательная публичная независимая экспертиза
законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства
4.1.3.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости
реформы
В соответствии с Законом Астраханской области от 23.10.2001
N 46/2001-ОЗ "О бюджетном процессе в Астраханской области" (приложение
A3) одновременно с проектом областного бюджета проводится оценка
потерь областного бюджета от предоставленных налоговых льгот.
Осуществляется анализ эффективности использования налоговых
льгот, налоговых и бюджетных кредитов юридическими лицами за год,
предшествующий текущему финансовому году (материалы прилагаются в
приложении А3). Результаты анализа характеризуют изменения параметров
бюджета в результате применения льгот.
Методика оценки последствий налоговых льгот утверждена
постановлением Правительства Астраханской области от 16.12.2005
N 439-П "О критериях предоставления налоговых льгот отдельным
категориям плательщиков и примерной методике расчета выпадающих
доходов областного бюджета от предоставления налоговых льгот"
(приложение A3).
В соответствии с постановлением Губернатора Астраханской области
от 30.04.2006 N 293 "Об общественном совете при Губернаторе
Астраханской области" в 2005 году на территории Астраханской области
создан общественный совет, основными задачами которого являются:
- координация всех форм взаимодействия между гражданами,
общественными объединениями и органами государственной власти
Астраханской области;
- общественное обсуждение проектов законов Астраханской области,
вносимых Губернатором области в Государственную Думу Астраханской
области;
- обсуждение принятых Губернатором Астраханской области и
Правительством Астраханской области нормативных правовых актов по
значимым для населения вопросам.
В состав общественного совета входят представители общественных
организаций и научных институтов Астраханской области, руководители
ведущих предприятий.
В 2006 году в связи со становлением деятельности общественного
совета при Губернаторе при рассмотрении и принятии проекта областного
бюджета были проведены публичные чтения с участием представителей
профсоюзов и объединений работодателей области.
В настоящее время проводится подготовка к публичным слушаниям
проекта областного бюджета на 2007 год.
Однако обязательность проведения публичной экспертизы
законопроектов в сфере бюджетного и налогового законодательства не
предусмотрена.
Системная оценка фактических финансовых последствий реализации
законов в области бюджетного и налогового законодательства, принятых в
2005 и 2006 годах, до настоящего времени не производилась.
Введение в практику законотворчества обязательных процедур оценки
результатов принятия законов и публичных процедур экспертизы при
рассмотрении законопроектов позволит повысить обоснованность и
эффективность принимаемых решений в сфере налогово-бюджетного
законодательства за счет учета мнений широкого круга заинтересованных
сторон, устранения положений законопроектов, которые не соответствуют
интересам Астраханской области, ее жителей и предприятий или
противоречат действующему федеральному и областному законодательству.
Введение этих процедур позволит повысить качество решений, принимаемых
в процессе законотворчества исполнительными органами государственной
власти Астраханской области.
4.1.3.2. План и этапы реформирования
На первом этапе Программы планируется завершить оценку
фактических финансовых последствий реализации законов в области
бюджетного и налогового законодательства, принятых в 2006 году.
Формирование института независимой публичной экспертизы
законопроектов - достаточно трудоемкая процедура, требующая проведения
подготовительных мероприятий по выбору формы организации этого
института, созданию информационного поля, популяризирующего институт
независимой экспертизы, формированию общественного мнения,
обеспечивающего понимание значимости и потенциальной эффективности
участия представителей общественности в законотворческой деятельности.
Параллельно оценке фактических последствий на первом этапе будет
разрабатываться методика проведения публичной экспертизы
законопроектов, проект нормативного правового акта, утверждающего
порядок проведения экспертизы, закрепляющего обязательность этой
процедуры при разработке законопроектов. На первом этапе планируется
завершить разработку процедуры проведения экспертизы и утверждение
обязательности ее проведения в составе соответствующего нормативного
правового акта.
Утверждение этого акта позволит опубликовать в СМИ и сети
Интернет результаты публичной независимой экспертизы законопроектов в
области бюджетной и налоговой политики до утверждения соответствующих
законопроектов в 2007 году, а также обеспечить то, что начиная с 2007
года все законопроекты в области бюджетной и налоговой политики будут
проходить обязательную публичную независимую экспертизу.
4.1.3.3. Ожидаемые результаты реализации мероприятий
Финансово-экономический и социальный эффект от реализации
мероприятий по показателю A3 будет обеспечен:
а) повышением уровня согласованности мнений большинства
заинтересованных субъектов хозяйственной деятельности по предлагаемым
к утверждению законопроектам;
б) снижением возможных отрицательных последствий (возникновения
отрицательного эффекта) лоббистского давления при принятии решений в
области изменения налогового и бюджетного законодательства;
в) снижением степени искажений при финансово-экономическом
обосновании эффективности рассматриваемых законопроектов;
г) ростом доверия граждан к принимаемым в области налоговой и
бюджетной политики решениям.
Итоговым результатом реализации данного мероприятия должно стать
создание условий для обеспечения доступности законопроектов по
вопросам налоговой и бюджетной политики для всех заинтересованных лиц
и получения оценки готовящихся решений от независимых экспертных
организаций и прочих заинтересованных лиц.
|—————————————————————————————————————————————————————————————————|
| Планируемый уровень прогресса по показателю A3 |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
| Оценка текущего | Планируемое | Планируемое |
| состояния | состояние по | состояние по |
| | результатам 1-го | результатам 2-го |
| | этапа | этапа |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
| 0 | 3 | 5 |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
4.1.3.4. Альтернативные механизмы
Основной альтернативой при реализации мероприятий по показателю
A3 является выбор формы планируемой к созданию инфраструктуры
публичной независимой экспертизы. Основные варианты такой
инфраструктуры следующие:
- определение в качестве независимой организации, осуществляющей
публичную экспертизу законопроектов в области бюджетной и налоговой
политики, действующего общественного совета при Губернаторе
Астраханской области. Общественный совет при Губернаторе Астраханской
области соответствует всем необходимым критериям для осуществления
данной деятельности - включает представителей общественных объединений
различных организационно-правовых форм (за исключением политических
партий), профсоюзов, национально-культурных обществ,
предпринимательских союзов и ассоциаций, видных политических,
общественных деятелей, наиболее уважаемых граждан. Деятельность
общественного совета не финансируется за счет средств областного
бюджета;
- формирование специализированного органа негосударственной
экспертизы, члены которого не являются государственными гражданскими
служащими;
- аккредитация консультационных, экспертных, научных организаций
для предоставления им возможности подготовки экспертизы на
законопроекты в области налоговой и бюджетной политики;
- создание аналога Общественной палаты Российской Федерации,
действующей на федеральном уровне.
Выбор из описанных выше альтернатив будет произведен по итогам
исследования имеющихся возможностей, а также положительных и
отрицательных факторов применения каждой из альтернатив.
Вне зависимости от выбранной формы экспертных структур
обязательным будет размещение законопроектов в области налогового и
бюджетного законодательства в открытом доступе в средствах массовой
информации (в т.ч. в Интернете) при обязательстве (утвержденном
нормативным правовым актом) исполнительных органов государственной
власти Астраханской области собирать, обрабатывать и анализировать
получаемые отзывы с представлением результатов анализа в
Государственную Думу Астраханской области одновременно с
законопроектом.
Выбор этапа подключения экспертов к процессу экспертизы
законопроекта также имеет альтернативы.
Первый вариант - привлечение экспертов на этапе обсуждения
проблематики, при этом разработка законопроекта осуществляется уже с
учетом экспертного мнения по проблематике с последующим этапом
обсуждения уже подготовленного с учетом мнения экспертов
законопроекта.
Второй - использование института независимой экспертизы уже на
этапе перед одним из чтений законопроекта, при котором одновременно
будет изложена как проблема, так и предлагаемый законодательный
механизм ее решения.
Третий - выражение экспертных мнений в ходе чтений законопроекта
в Государственной Думе Астраханской области непосредственно.
Выбор из указанных альтернатив может осуществляться в зависимости
от характера и масштабности решаемой проблемы, степени влияния на
потенциальные изменения в жизнедеятельности общества.
Третий вариант предварительно оценивается как низкоэффективный,
так как слушание мнений экспертов во время обсуждения законопроекта в
Государственной Думе Астраханской области непосредственно перед его
принятием может подрывать регламент работы законодателя, а экспертные
мнения могут быть неподготовленными в силу ограниченности в таком
случае времени на анализ предмета экспертизы.
4.1.3.5. Оценка рисков
Основной риск эффективности реализации описанных выше мероприятий
вытекает из того, что экспертная организация должна добровольно
принимать участие в экспертизе, что является одним из факторов,
обеспечивающих принцип независимости. Эксперты могут игнорировать
возможность участия в экспертизе, а результат экспертизы будет
отсутствовать в силу отсутствия самой процедуры. Тем не менее создание
возможности участия в экспертизе не должно затруднять законотворческий
процесс в случае отказа независимых экспертов от участия в процессе
экспертизы, что также должно быть предусмотрено в разрабатываемой
процедуре. Отрицательные последствия этого риска незначительны, так
как отказ от участия в экспертизе будет означать, что законопроект
ограничится оценкой лишь со стороны органов государственного
управления, что в большинстве случаев актуально для ситуации до начала
реализации Программы.
Минимизировать риск отказа от участия в экспертизе независимых
экспертов можно посредством проведения публичной кампании,
стимулирующей активную гражданскую позицию, посредством публичного
разъяснения общественности потенциальной эффективности такой
экспертизы.
Другим существенным риском является степень компетентности
привлекаемых экспертов. Непрофессиональное (неподготовленное с точки
зрения наличия знаний бюджетного и нормотворческого процессов и его
целей) экспертное мнение может стать деструктивным для самого процесса
экспертизы. Риск некомпетентности может быть снижен двумя способами.
Первый - формирование профессионального пула экспертов посредством
регламентации структуры экспертного органа или характера возможных
замечаний к содержанию законопроекта. Второй - включение обучающего
компонента в рамках PR-кампании, популяризирующей цели и ожидаемые
результаты экспертизы. Исполнительные органы государственной власти
Астраханской области должны сообщить потенциальным экспертам о том,
каким образом будет учитываться мнение экспертов и каким образом эти
мнения могут влиять на результаты деятельности исполнительных органов
государственной власти Астраханской области.
Существует также риск того, что мнение экспертов, учтенное
исполнительными органами государственной власти Астраханской области и
доведенное до представительной власти, по тем или иным причинам будет
игнорироваться законодательным органом. Этот риск может быть
минимизирован освещением в СМИ хода и результатов экспертизы.
Публичность проведения экспертизы будет стимулировать депутатов к
учету экспертных мнений и затруднит возможность полностью игнорировать
конструктивные замечания и предложения экспертов.
4.1.4. A4. Снижение и ликвидация просроченной кредиторской
задолженности бюджетов
4.1.4.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости
реформы
Распоряжением министерства финансов Астраханской области от
15.03.2006 N 7-р "Об утверждении порядка учета консолидированного
долга Астраханской области" (приложение A4) предусмотрена форма
отчетности по задолженности, в том числе и кредиторской. В
соответствии с указанным распоряжением ежеквартально формируется отчет
о консолидированном долге Астраханской области, включающий данные о:
- кредиторской задолженности, в том числе просроченной, бюджетных
учреждений Астраханской области и муниципальных образований
Астраханской области, финансируемых за счет средств бюджета
Астраханской области и/или бюджетов муниципальных образований
Астраханской области;
- кредиторской задолженности, в том числе просроченной,
предприятий, в уставных капиталах которых доля Астраханской области
и/или муниципальных образований Астраханской области превышает 25%
голосующих акций или доля участия в уставном капитале которых
превышает 25%, в размере не более балансовой стоимости акций/паев,
принадлежащих Астраханской области и муниципальным образованиям
Астраханской области;
- кредиторской задолженности, в том числе просроченной,
государственных унитарных предприятий Астраханской области и
муниципальных унитарных предприятий муниципальных образований
Астраханской области в размере не более балансовой стоимости
переданного им имущества Астраханской области и/или муниципальных
образований Астраханской области.
Отчет формируется на основании данных министерства имущественных
и земельных отношений Астраханской области, муниципальных образований
Астраханской области и представляется на рассмотрение министру
финансов Астраханской области.
Учет кредиторской задолженности государственных предприятий
Астраханской области в соответствии с указанным распоряжением
проводится министерством имущественных и земельных отношений
Астраханской области, сведения по ней представлены в приложении A4.
Сведения для учета кредиторской задолженности государственных
унитарных предприятий консолидируются на основании ежеквартально
представляемой ими бухгалтерской отчетности.
Кроме того, ежемесячно осуществляется сбор информации по
кредиторской задолженности, представляемой по информации главных
распорядителей средств областного бюджета, в соответствии с формой
"Ежемесячная форма отчетности". Оперативные данные, собираемые
бухгалтерией министерства финансов Астраханской области ежемесячно в
разрезе главных распорядителей и районов, представлены в приложении
A4.
Систематический анализ кредиторской задолженности проводится для
целей недопущения ее прироста. Такой анализ ведется в разрезе главных
распорядителей.
Таким образом, учет кредиторской задолженности регламентирован.
Однако системного анализа факторов ее возникновения за последние три
года до настоящего времени не производилось. Отсутствует утвержденная
форма для свода сведений, позволяющая в соответствии с определенной
процедурой анализировать динамику и причины возникновения кредиторской
задолженности, что является одним из элементов реформирования в рамках
показателя A4.
Тем не менее в Астраханской области действует ряд нормативных
правовых актов, целью которых является недопущение прироста
кредиторской задолженности (в т.ч. просроченной), снижающих
возможность принятия обязательств, не покрываемых источниками
финансирования, а именно:
1. Постановлением Правительства Астраханской области от
28.07.2006 N 244-П (см. приложение A4) утвержден порядок учета
обязательств бюджетных учреждений, подлежащих исполнению за счет
средств областного бюджета, в котором предусмотрена процедура
проведения предварительного контроля расходных обязательств, в том
числе и бюджетными учреждениями. Контроль осуществляется на основании
государственных контрактов, договоров, заключаемых бюджетными
учреждениями в течение текущего финансового года, в пределах
доведенных бюджетным учреждениям в установленном порядке лимитов
бюджетных ассигнований, объем которых не может быть превышен принятыми
обязательствами текущего финансового года по соответствующему коду
бюджетной классификации Российской Федерации.
Государственный контракт, договор, заключенный бюджетным
учреждением, устанавливающий повышенные обязательства областного
бюджета, подлежит признанию недействительным по иску распорядителя
бюджетных средств, в ведении которого находится бюджетное учреждение.
При этом распорядители бюджетных средств не вправе уменьшать
установленные находящемуся в их ведении бюджетному учреждению лимиты
бюджетных ассигнований, если бюджетным учреждением уже приняты под них
обязательства.
2. Распоряжением Правительства Астраханской области от 19.01.2006
N 3-Пр "Об утверждении лимитов потребления топливно-энергетических
ресурсов на 2006 год для исполнительных органов государственной власти
Астраханской области, организаций и учреждений, финансируемых из
областного бюджета" (приложение A4) и постановлением Правительства
Астраханской области от 19.04.2006 N 109-П "Об утверждении порядка
определения, согласования, утверждения и контроля лимитов потребления
топливно-энергетических ресурсов для исполнительных органов
государственной власти Астраханской области и организаций,
финансируемых из областного бюджета" (приложение A4) устанавливаются
лимиты потребления бюджетными учреждениями топливно-энергетических
ресурсов, порядок их определения и механизм контроля лимитов
потребления.
3. Ограничения для государственных унитарных предприятий
(особенности реализации государственными унитарными предприятиями
отдельных сделок) установлены постановлением Администрации
Астраханской области от 15.11.2004 N 17/194 "О реализации полномочий
собственника по согласованию сделок государственного унитарного
предприятия Астраханской области" (приложение A4).
4. Распоряжением Губернатора Астраханской области от 27.06.2005
N 487-р "О мониторинге финансового положения и качества управления
финансами Астраханской области" одним из основных мероприятий
повышения качества управления финансами установлено снижение
кредиторской задолженности бюджетными учреждениями Астраханской
области. В соответствии с указанным распоряжением отраслевые
министерства обязаны ежеквартально представлять информацию о принятых
мерах по ее сокращению.
5. В целях снижения кредиторской задолженности заключены
соглашения о реструктуризации задолженности муниципальных образований
Астраханской области перед областным бюджетом по бюджетным ссудам,
выданным на покрытие кассового разрыва до 01.01.2006. Условиями
соглашения предусмотрено ежегодное уменьшение задолженности по ссудам
муниципального образования перед областным бюджетом на 30% в случае
погашения определенной суммы задолженности по ссуде, отсутствия на
каждое первое число квартала задолженности по заработной плате
работникам бюджетной сферы, по начислениям на оплату труда и по
обязательствам прошлых лет, вытекающим из Федерального закона "О
ветеранах", а также снижения (ликвидации к окончанию периода
реструктуризации - 3 года) кредиторской задолженности по оплате
коммунальных услуг бюджетными учреждениями, находящимися в ведении
муниципальных образований.
На 01.07.2006 кредиторская задолженность бюджетных учреждений
составляла 51895 тыс. руб., просроченная кредиторская задолженность
отсутствует. Учитывая незначительный размер кредиторской задолженности
(0,9% от расходов бюджета субъекта) и ее текущий характер, сводный
анализ факторов ее возникновения не проводился. Реализуемые меры
обеспечили ежегодное сокращение кредиторской задолженности бюджетных
учреждений (за исключением 2005 года) на 17%.
Неудовлетворительное финансовое состояние ряда государственных
унитарных предприятий делает необходимым принятие мер по финансовому
оздоровлению их деятельности.
Для справки в таблице ниже приводятся показатели
консолидированного долга Астраханской области по состоянию на
01.07.2006 с учетом данных государственных унитарных предприятий и
бюджетных учреждений.
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
| N | Форма долгового | Консолиди-|Астраханская|Муниципальные|
|п/п | обязательства | рованный | область | образования |
| | | объем | |Астраханской |
| | | | | области |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
| 1 | Прямые обязательства | 4 064 |2 763 469,84|1 300 913,88 |
| | Астраханской области и | 383,72 | | |
| | муниципальных | | | |
| | образований, в т.ч.: | | | |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
|1.1.| Кредитные соглашения и | 2 642 |1 820 000,00|822 062,89 |
| | договоры, заключенные | 062,89 | | |
| | от имени Астраханской | | | |
| | области/муниципального | | | |
| | образования | | | |
| | Астраханской области | | | |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
| | в т.ч. просроченные | 0,00 |0,00 |0,00 |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
|1.2.| Договоры и соглашения | 1 330 |885 989,37 |444 534,66 |
| | о привлечении | 524,03 | | |
| | Астраханской | | | |
| | областью/муниципальным | | | |
| | образованием бюджетных | | | |
| | ссуд и бюджетных | | | |
| | кредитов от бюджетов | | | |
| | других уровней | | | |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
| | в т.ч. просроченные | 22 791,75 |0,00 |22 791,75 |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
|1.3.| Государственные займы | 0,00 |0,00 |0,00 |
| | Астраханской | | | |
| | области/муниципального | | | |
| | образования | | | |
| | Астраханской области, | | | |
| | осуществляемые путем | | | |
| | выпуска | | | |
| | государственных ценных | | | |
| | бумаг Астраханской | | | |
| | области/муниципального | | | |
| | образования | | | |
| | Астраханской области | | | |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
| | в т.ч. просроченные | 0,00 |0,00 |0,00 |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
|1.4.| Договоры о | 91 796,79 |57 480,47 |34 316,32 |
| | предоставлении | | | |
| | государственных | | | |
| | гарантий Астраханской | | | |
| | области/муниципального | | | |
| | образования | | | |
| | Астраханской области | | | |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
| | в т.ч. просроченные | 17 513,93 |0,00 |17 513,93 |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
|1.5.| Иные долговые | 0,00 |0,00 |0,00 |
| | обязательства | | | |
| | Астраханской | | | |
| | области/муниципального | | | |
| | образования | | | |
| | Астраханской области, | | | |
| | возникшие до | | | |
| | вступления в силу | | | |
| | Бюджетного кодекса | | | |
| | Российской Федерации | | | |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
| | в т.ч. просроченные | 0,00 |0,00 |0,00 |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
| 2 | Обязательства | 577 590,68|188 068,00 |389 522,68 |
| | государственных | | | |
| | унитарных предприятий | | | |
| | Астраханской области | | | |
| | /муниципальных | | | |
| | унитарных предприятий | | | |
| | муниципальных | | | |
| | образований | | | |
| | Астраханской области в | | | |
| | размере не более | | | |
| | балансовой стоимости | | | |
| | переданного им | | | |
| | имущества Астраханской | | | |
| | области/ муниципальных | | | |
| | образований | | | |
| | Астраханской области | | | |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
| | в т.ч. просроченные | 185 106,41|0,00 |185 106,41 |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
| 3 | Обязательства | 19 171,20 |15 533,20 |3 638,00 |
| | предприятий, в | | | |
| | уставных капиталах | | | |
| | которых доля | | | |
| | Астраханской области / | | | |
| | муниципальных | | | |
| | образований | | | |
| | Астраханской области | | | |
| | превышает 25% | | | |
| | голосующих акций или | | | |
| | доля участия в | | | |
| | уставном капитале | | | |
| | которых превышает 25%, | | | |
| | в размере не более | | | |
| | балансовой стоимости | | | |
| | акций/паев, | | | |
| | принадлежащих | | | |
| | Астраханской | | | |
| | области/муниципальным | | | |
| | образованиям | | | |
| | Астраханской области | | | |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
| | в т.ч. просроченные | 3 638,00 |0,00 |3 638,00 |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
| 4 | Обязательства | 338 012,27|51 894,82 |286 117,45 |
| | бюджетных учреждений | | | |
| | Астраханской | | | |
| | области/муниципальных | | | |
| | образований | | | |
| | Астраханской области, | | | |
| | финансируемых за счет | | | |
| | средств бюджета | | | |
| | Астраханской области | | | |
| | и/или бюджетов | | | |
| | муниципальных | | | |
| | образований | | | |
| | Астраханской области | | | |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
| | в т.ч. просроченные | 150 508,72|0,00 |150 508,72 |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
| 5 | Итого: объем консоли- | 4 999 |3 018 965,86|1 980 192,00 |
| | дированного долга | 157,87 | | |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
| | в т.ч. просроченного | 379 558,81|0,00 |379 558,81 |
|————|————————————————————————|———————————|————————————|—————————————|
Систематизация в рамках выполнения Программы реформирования
проведения анализа динамики и причин возникновения кредиторской
задолженности позволит повысить уровень контроля исполнения
обязательств.
4.1.4.2. План и этапы реформирования
На первом этапе реализации Программы планируется проведение
целенаправленной инвентаризации кредиторской задолженности с введением
в практику учета аналитической информации о динамике и причинах
возникновения кредиторской задолженности для областных бюджетных
учреждений и государственных унитарных предприятий за 3 последних
отчетных года и проведение системного анализа факторов возникновения
кредиторской задолженности учреждений и ГУП за три последних отчетных
года.
На втором этапе реализации Программы планируется:
- утверждение процедуры мониторинга кредиторской задолженности, в
том числе бюджетных учреждений и унитарных предприятий, а также
оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности с учетом
сведений аналитического учета;
- уточнение (по мере необходимости) плана мер по повышению
эффективности управления кредиторской задолженностью, недопущению
возникновения просроченных неурегулированных обязательств.
Сведения о состоянии кредиторской задолженности (включая
просроченную, в случае ее возникновения) будут по меньшей мере
ежегодно публиковаться в СМИ и Интернете.
Реализация мероприятий позволит обеспечить соответствие
Астраханской области условию, что кредиторская задолженность не будет
превышать среднемесячных расходов.
4.1.4.3. Ожидаемые результаты реализации мероприятий
Система запланированных мероприятий по показателю A4
(мониторингу, анализу и управлению кредиторской задолженностью
бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий) в первую
очередь обеспечит сокращение рисков возникновения непредвиденных
обязательств областного бюджета. Актуальность этого подтверждается
тем, что несмотря на отсутствие в определенных случаях субсидиарной
ответственности субъекта Российской Федерации за действия или
бездействие бюджетных учреждений и государственных унитарных
предприятий, резкое ухудшение финансового положения этих организаций
наносит определенный ущерб эффективности предоставления бюджетных
услуг, снижает доверие кредиторов и контрагентов к качеству
региональной бюджетной политики, влияет на кредитоспособность и
рейтинги области.
Положительный эффект для финансовой системы области от реализации
мероприятия заключается в сокращении и ликвидации неурегулированной
задолженности учреждений и унитарных предприятий, росте финансовой
устойчивости за счет снижения рисков возникновения задолженности у
бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий, росте
платежеспособности и кредитоспособности области, повышении
устойчивости финансового состояния бюджетных учреждений, снижении
рисков имущественного ущерба.
|—————————————————————————————————————————————————————————————————|
| Планируемый уровень прогресса по показателю A4 |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
| Оценка текущего | Планируемое | Планируемое |
| состояния | состояние по | состояние по |
| | результатам 1-го | результатам 2-го |
| | этапа | этапа |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
| 0 | 1 | 5 |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
4.1.4.4. Альтернативные механизмы
Альтернативным при реализации мероприятий по показателю A4
является выбор состава исполнительных органов государственной власти
Астраханской области, ответственных за проведение аналитических
мероприятий. Так, существуют два основных варианта:
- осуществление анализа динамики и причин возникновения
задолженности в подразделениях, осуществляющих учет этой
задолженности, с последующим представлением аналитической информации в
минфин Астраханской области;
- осуществление анализа силами минфина Астраханской области на
основании сводных сведений учета, представляемых подразделениями,
осуществляющими первичный учет.
Недостатком первого варианта является возможная
заинтересованность подразделения, ответственного за учет, приукрасить
реальное положение дел, завуалировать истинные причины отрицательной
динамики в случае, если задолженность возникла по курируемому
подразделением субъекту возникновения задолженности.
Недостатком второго варианта является чрезмерная трудоемкость
нераспределенного процесса анализа по всему перечню субъектов
возникновения задолженности.
Для минимизации указанных недостатков первого и второго вариантов
при разработке процедуры мониторинга задолженности необходимо
выработать такой механизм, который позволил бы проводить первичный
анализ силами подразделений, осуществляющих учет и курирующих
деятельность соответствующих организаций, и при этом чтобы в состав
сводимых министерством финансов области аналитических сведений входили
данные, позволяющие с высокой степенью достоверности оценивать
объективность аналитических сведений. Методика мониторинга должна в
том числе предусматривать механизмы контроля правильности сделанных
выводов, механизмы запроса уточняющей информации у источника
первичного анализа и субъекта возникновения задолженности. Выработка
окончательного состава аналитических сведений также является предметом
реформирования.
4.1.4.5. Оценка рисков
Один из рисков при реализации мероприятий по показателю A4 связан
с обеспечением объективности при формировании выводов о динамике и
причинах возникновения кредиторской задолженности и формированием
оптимального распределения трудозатрат на осуществление мониторинга и
анализа между подразделениями (см. выше в подпункте "Альтернативные
механизмы"). Оптимальность распределения трудозатрат на анализ
кредиторской задолженности также может быть обеспечена введением
понятия критического значения, соответствие или превышение которого
обязывало бы орган, осуществляющий сводный анализ, проводить
углубленный анализ выявленного критического факта.
Другим видом риска является формирование процедуры мониторинга с
избыточной степенью контроля, влияющей на возможность эффективного
осуществления функций по предоставлению бюджетных услуг объектом
контроля, снижающей оптимальную степень его самостоятельности. Риск
избыточного контроля может быть снижен посредством разработки процедур
мягкого и избирательного вмешательства, при котором текущий анализ
производится на основании сведений стандартного бухгалтерского учета,
а уточняющие процедуры проводятся по мере безусловной необходимости
вмешательства в процесс управления финансами и обязательствами
субъекта возникновения задолженности.
4.2. Бюджетирование, ориентированное на результат
Для решения основных социально-экономических проблем и
обеспечения создания и развития глобальных конкурентных преимуществ
области одним из приоритетных и неотъемлемых направлений развития
области обозначено повышение качества государственного управления в
регионе и муниципальных образованиях. Такое направление выбрано с
учетом понимания недостаточно высокой эффективности механизмов
расходования бюджетных средств, несовершенства межбюджетных отношений
и наличия потенциала роста эффективности. Для реализации данного
направления развития предполагается использовать согласованные
действия исполнительных органов государственной власти и органов
местного самоуправления Астраханской области.
Участие в конкурсе на получение субсидий из Фонда реформирования
региональных и муниципальных финансов (далее - ФРРМФ) в 2006 году и
реализация Программы реформирования при вовлечении органов местного
самоуправления в процесс бюджетного планирования, а также участие
представителей крупнейших налогоплательщиков в экспертизе бюджетных
программ будет способствовать реализации реформы региональных
финансов. Задачами такой реформы является внедрение методики БОР,
механизмов управления результатами, создание системы стимулов
эффективной реализации административной и бюджетной реформы в
муниципальных образованиях.
Участие Астраханской области в Программе реформирования
региональных финансов позволит области сконцентрировать усилия на
решении обозначенных ключевых проблем, эффективно реализовать
мероприятия на одном из приоритетных направлений развития области.
Элементом стратегии развития Астраханской области является
переход с 2010 года на новые приоритеты развития: ключевыми
приоритетными объектами станут инфраструктура обеспечения
жизнедеятельности (с преобладанием экономики услуг над экономикой
товаров), а также параметры развития человеческого и социального
капитала в регионе.
Человеческий и социальный капитал характеризуется качественными и
количественными показателями способности совокупности людей,
проживающих на территории области, к созданию добавленной стоимости и
показателями их социальной обеспеченности для реализации потенциала
создания добавленной стоимости. В этой связи характеристики
человеческого и социального капитала близки по природе к показателям
уровня и качества жизни. Этот термин наиболее часто встречается при
формулировании цели стратегического развития в большинстве субъектов
Российской Федерации и на федеральном уровне. Использование термина
"человеческий и социальный капитал" более адекватно отражает целевую
направленность развития: характеризуется рост способности и потенциала
создавать добавленную стоимость.
Применение в качестве ключевого показателя уровня
социально-экономического развития субъекта Российской Федерации
показателя "человеческий и социальный капитал" позволяет рассматривать
прямые характеристики способности этого капитала производить, а не
косвенные характеристики субъективной статистики по потреблению.
Например, способность производить характеризуется показателем уровня
здоровья (заболеваемости) - если заболеваемость ниже, население более
здоровое, оно способно производить больше. Аналогичная характеристика
уровня потребления - количество койко-дней, количество потребленных
медицинских услуг не говорит ничего о способности производить, так как
не содержит целевых показателей здоровья населения, а характеризует
объем услуг, целевой результат предоставления которых не раскрывает.
4.2.1. B1. Создание системы учета потребности в предоставляемых
бюджетных услугах
4.2.1.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости
реформы
В настоящее время система предоставления бюджетных услуг в
Астраханской области находится в начальной стадии ее формирования.
Постановлением Правительства Астраханской области от 23.03.2006 N 69-П
"О мерах по внедрению в практику программно-целевого планирования
деятельности исполнительных органов государственной власти
Астраханской области" (приложение B1) утвержден порядок ведения
реестра бюджетных услуг. Данным постановлением устанавливаются три
пилотных министерства, на которые распространяется его действие:
министерство образования и науки, министерство финансов и министерство
экономического развития Астраханской области.
Указанным постановлением утверждаются:
- порядок ведения реестра бюджетных услуг Астраханской области;
- порядок определения количественно измеримых показателей,
позволяющих проводить мониторинг и оценку целевых программ
Астраханской области, и установления целевых значений этих
показателей;
- порядок определения индикаторов эффективности бюджетных затрат
на реализацию целевых программ Астраханской области;
- порядок подготовки докладов о результатах и основных
направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.
В соответствии с указанным постановлением бюджетная услуга - это
условно постоянная деятельность исполнительных органов государственной
власти Астраханской области, осуществляемая в пределах их полномочий,
финансируемая за счет областного бюджета и направленная на
удовлетворение потребностей отдельных граждан, групп граждан,
населения в целом, организаций в реализации их конституционных,
законных, уставных прав.
Критериями выделения бюджетной услуги являются:
- наличие целевой группы (категория граждан и организаций, на
удовлетворение потребностей которых направлена деятельность
исполнительных органов государственной власти Астраханской области);
- взаимодействие государства с гражданами или организациями,
являющимися конечными потребителями услуги;
- нормативное правовое закрепление гарантии права на получение
услуги (Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы
Астраханской области, Устав Астраханской области, др.);
- предоставление услуги в соответствии с компетенцией
исполнительных органов государственной власти Астраханской области;
- финансирование услуги из областного бюджета;
- непосредственное влияние на изменение состояния целевой группы
(конечный значимый социально-экономический эффект).
Однако реализация постановления Правительства Астраханской
области от 23.03.2006 N 69-П вызывает у министерств определенные
трудности.
Анализ причин возникших трудностей выявил необходимость более
четкого определения того, какая именно деятельность исполнительных
органов государственной власти Астраханской области должна быть
сопоставлена бюджетным услугам.
Для формирования эффективной системы управления региональными
финансами в Астраханской области необходимо уточнение системы
приоритетных целей деятельности и показателей их достижения.
Деятельность субъектов бюджетного планирования, направленная на
решение ключевых проблем сохранения роста человеческого и социального
капитала области, на достижение приоритетных целей развития отраслей
жизнедеятельности населения (4-6 приоритетных целей на один субъект
бюджетного планирования), может быть названа термином "бюджетная
услуга". В этом случае отраслевым министерствам будет понятнее, в чем
именно должна состоять задача по формированию системы (реестра)
бюджетных услуг, а сам реестр не будет являться сложно управляемым.
Таким образом, в рамках реализации Программы первой задачей
предлагается первичный выбор приоритетных направлений развития
Астраханской области, в наибольшей степени влияющих на значение
показателей роста человеческого и социального капитала Астраханской
области, и уже на этапе подготовки заявки на участие в Программе
определяется перечень из 4-6 пилотных социальных отраслей
(министерств, ответственных за управление социальными отраслями),
переход на бюджетирование по результатам в которых даст наибольший
эффект в достижении роста выбранного целевого показателя, и
производится выбор критических (наиболее важных) показателей,
характеризующих человеческий и социальный капитал области.
Наиболее перспективные для развития отрасли и соответствующие
министерства будут включены в перечень пилотных отраслей для
вовлечения в процессы осуществления и применения результатов Программы
реформирования. На данном этапе определено, что система бюджетных
услуг в обязательном порядке должна распространяться на отрасли
здравоохранения, образования, социальной защиты населения и культуры.
4.2.1.2. План и этапы реформирования
Как отмечается выше, первой задачей, решаемой на первом этапе
реализации Программы, является отбор пилотных отраслей для
формирования системы управления предоставлением бюджетных услуг.
После завершения выбора и формирования конечного перечня пилотных
отраслей и министерств в каждом из них будет создана рабочая группа,
основной задачей которой будет являться изучение проблематики отрасли
с целью выявления наиболее существенных проблем, влияющих на
показатели человеческого и социального капитала области.
После выявления ключевых проблем будут сформулированы цели,
направленные на их решение (4-6 на отрасль), и определены показатели
их достижения. Деятельность, направленная на достижение каждой цели,
будет определена бюджетной услугой.
Перечень определенных таким образом бюджетных услуг составит
соответствующий реестр услуг на среднесрочную перспективу (3 года). По
определенному таким образом реестру в течение первого и второго этапов
реализации Программы будет проведена оценка потребности в
предоставляемых бюджетных услугах (отдельно по видам бюджетных услуг)
и оценка динамики фактически достигнутых значений результативности
предоставленных бюджетных услуг за период 2004-2007 годов. Таким
образом, на втором этапе будет достигнуто соответствие условиям
первого уровня показателя B1.
Как система целей, так и система бюджетных услуг имеет
иерархическую структуру. На верхнем уровне управления (уровень
Правительства) в наибольшей степени актуален контроль достижения
приоритетных целей, направленных на рост основных показателей
состояния человеческого и социального капитала области в целом. За
достижение этих целей отвечают соответствующие отраслевые
министерства. Но сами министерства не предоставляют непосредственно
услуги населению, это функция распорядителей бюджетных средств более
низкого уровня. Поэтому следует различать бюджетные услуги
государственного управления, предоставляемые министерствами
(получателями их услуг являются подведомственные бюджетные учреждения
и организации), и бюджетные услуги для населения (непосредственными
прямыми получателями их услуг являются жители области). И если перечни
бюджетных услуг государственного управления должны после согласования
с министерствами утверждаться Правительством Астраханской области, то
перечни бюджетных услуг для населения, соответствующие задачам
качественного предоставления бюджетных услуг госуправления,
определяются уже для подведомственных организаций соответствующими
отраслевыми исполнительными органами государственной власти
(министерствами при согласовании с подведомственными организациями).
Перечень определенных таким образом бюджетных услуг
государственного управления будет утвержден на втором этапе реализации
Программы постановлением Правительства Астраханской области, а перечни
бюджетных услуг для населения - актами соответствующих пилотных
министерств. Таким образом, будет обеспечена согласованность по целям
бюджетных услуг различного уровня. Перечни будут утверждаться на 3
года, в отношении этих услуг будет ежегодно производиться оценка
параметров потребности в их предоставлении.
Вопрос определения состава показателей потребности в
предоставлении бюджетных услуг является комплексным. В настоящее время
наиболее целесообразным выглядит установление в качестве значения
потребности на перспективу 1, 2 и 3 года динамики значений целевых
показателей, определенной посредством проведения процедур согласования
их значений созданной для этих целей специализированной комиссией с
отраслевыми министерствами при учете возможностей их достижения в
заданные сроки при заданном объеме планируемого финансирования. Более
подробно процедура установления потребности будет определена и
утверждена соответствующими нормативными правовыми актами в ходе
осуществления Программы реформирования.
Публичность процесса предоставления бюджетных услуг имеет
решающее значение для обеспечения роста доверия населения к
деятельности исполнительных органов государственной власти
Астраханской области. Соответственно, по завершении формирования
перечней бюджетных услуг и определения потребности в их предоставлении
соответствующая информация будет размещаться в СМИ и сети Интернет. По
мере оценки результатов предоставления бюджетных услуг фактические
значения их предоставления в сопоставлении со значениями ранее
произведенной оценки потребности будут также опубликованы.
Запланированные этапы реализации описанных выше мероприятий
позволят учесть результаты проведенной оценки потребности при
формировании расходов областного бюджета на 2009 год посредством
разработки ведомственных целевых программ, а при наличии возможности
результаты по отдельным пилотным отраслям могут быть учтены уже в
областном бюджете 2008 года.
4.2.1.3. Ожидаемые результаты
Положительный эффект от применения системы создания учета
потребности в предоставляемых бюджетных услугах заключается в
формировании более сбалансированного по приоритетным целям
распределения финансовых ресурсов. Можно будет системно решать задачи
перераспределения расходов в пользу тех целевых функций исполнительных
органов государственной власти Астраханской области, которые обеспечат
наиболее динамичное развитие человеческого и социального капитала.
Переход от рутинного сметного финансирования к обоснованному
программно-целевому управлению результативностью имеет высокий
потенциал повышения эффективности использования средств областного
бюджета.
Эффектом применения этой системы является возможность реальной
координации стратегических целей социально-экономического развития
области с финансированием мероприятий, обеспечивающих такое развитие.
Дополнительная информация об ожидаемых результатах представлена
также в подразделе "Концепция Программы".
|——————————————————————————————————————————————————————————————————|
| Планируемый уровень прогресса по показателю B1 |
|—————————————————————|—————————————————————|——————————————————————|
| Оценка текущего | Планируемое | Планируемое |
| состояния | состояние по | состояние по |
| | результатам 1-го | результатам 2-го |
| | этапа | этапа |
|—————————————————————|—————————————————————|——————————————————————|
| 0 | 0 | 5 |
|—————————————————————|—————————————————————|——————————————————————|
4.2.1.4. Альтернативные механизмы
Альтернативными при реализации мероприятий по показателю B1
являются:
- методы отбора пилотных отраслей и состав пилотных отраслей;
- состав пилотных муниципальных образований для привлечения
бюджетных учреждений отраслей к формированию системы бюджетных услуг
для населения;
- количество бюджетных услуг и их уровней.
Методами выбора пилотных отраслей, с привлечением которых будут
реализовываться мероприятия по формированию системы бюджетных услуг,
могут являться:
- выбор перечня отраслей без проведения оценки целесообразности
привлечения той или иной отрасли, например, по перечню, определенному
в показателях Программы реформирования (здравоохранение, социальная
защита населения, образование, культура). Эти отрасли будут привлечены
к реформированию априори, так как это установлено требованиями к
результатам Программы;
- расширение перечня пилотных министерств подразделениями,
осуществляющими сервисную функцию государственного управления
(министерство финансов, министерство экономического развития
Астраханской области);
- расширение перечня пилотных отраслей посредством оценки степени
их влияния на показатели человеческого и социального капитала области
при экспертной оценке специалистов исполнительного органа
государственной власти Астраханской области;
- расширение перечня пилотных отраслей с учетом мнения населения
о степени их проблемности и важности, полученного методом
репрезентативного социологического опроса.
С учетом ограниченного срока реализации Программы оптимальным в
настоящее время видится определение перечня пилотных отраслей,
ограниченного четырьмя отраслевыми министерствами, с подключением
министерства финансов Астраханской области (бюджетные услуги в области
формирования эффективной системы межбюджетных отношений, услуги по
перспективному финансовому планированию и т.п.) Применение методов
расширения перечня иными отраслями возможно и в ходе реализации
Программы для целей дальнейшего развития системы предоставления
бюджетных услуг с последующим тиражированием результатов по завершении
Программы.
Выбор состава пилотных муниципальных образований можно ограничить
2-3 муниципальными образованиями уровня муниципального района или
городского округа или можно отказаться от выбора пилотов, привлекая
все без исключения муниципальные образования. Однако привлечение всех
муниципалитетов снизит степень управляемости Программой, что может
отрицательным образом повлиять на ожидаемый результат. Выбор пилотных
муниципальных образований можно осуществить случайно, а можно сделать
его на основании сочетания оценки отраслевых государственных
менеджеров и степени подготовленности руководителей отраслевых
бюджетных учреждений конкретных муниципальных образований и оценки
степени заинтересованности руководителей муниципальных образований в
активном участии в реформах в рамках Программы. Выбор должен быть
осознанным и способствовать достижению ожидаемого результата.
Относительно альтернативы по количеству и уровням бюджетных услуг
можно ограничиться только бюджетными услугами государственного
управления, можно развить его бюджетными услугами для населения. В
первом случае достижение целевого результата внедрения системы
предоставления бюджетных услуг будет затруднено, так как не будет
разработан механизм, с помощью которого достижение целей верхнего
уровня управления обеспечивается достижением целей более низкого.
Количество бюджетных услуг для каждого субъекта может не
ограничиваться либо может находиться в определенном диапазоне. Теория
оптимального управления говорит, что управляемость теряется при
превышении числа объектов управления более 5-6 единиц. Соответственно,
для каждого объекта управления целесообразно определять не более 6
бюджетных услуг. Соответственно, для 4 отраслей число бюджетных услуг
управления будет составлять около 25, а с учетом бюджетных услуг для
населения их число может расшириться в 3-5 раз в зависимости от
количества видов бюджетных учреждений, привлекаемых к реализации
Программы (например, в здравоохранении такими видами могут являться
районные больница, отделения скорой медицинской помощи, фельдшерские
акушерские пункты, для каждого из которых может устанавливаться
различный по составу перечень бюджетных услуг для населения).
4.2.1.5. Оценка рисков
С одной стороны, риском при реализации указанных выше мероприятий
является возможный субъективизм участников реформ при выборе
приоритетных целей развития и, соответственно, при формировании
перечня бюджетных услуг. Некорректно выбранная цель может
отрицательным образом повлиять на реальную эффективность совокупной
деятельности отрасли. С другой стороны, возможен субъективизм при
определении потребности в предоставлении бюджетной услуги: потребность
может быть либо переоценена, соответственно, цель не будет достигнута,
либо недооценена, будет упущенная выгода. Данный риск будет
минимизирован за счет многоуровневого коллегиального обсуждения:
коллективная ошибка имеет меньшую вероятность возникновения, чем
индивидуальная. Кроме того, риск ошибки можно уменьшить за счет
применения инструментов привлечения потребителей к оценке планируемых
решений специалистов посредством публикации предварительных
результатов до их окончательного принятия.
Риск достаточности квалификации специалистов будет минимизирован
посредством первичной оценки их квалификации, а также за счет
формирования системы контроля хода выполнения мероприятий наиболее
подготовленными специалистами и, возможно, независимыми экспертами,
имеющими положительный опыт решения аналогичных задач.
Существует также возможность реализации федерального риска,
связанного с нормативным регулированием федеральными нормативными
правовыми актами, обязательными к исполнению всеми субъектами
Российской Федерации, вопросов использования системы бюджетных услуг.
В случае, если нормативные правовые акты, подготовленные в ходей
реализации Программы, не будут соответствовать федеральному
законодательству, область будет вынуждена оперативно корректировать
принятые акты, что может отложить срок достижения запланированного
эффекта. Тем не менее этот риск оценивается не высоко, и даже в случае
реализации этого риска результаты деятельности по формированию
приоритетных отраслевых целей, скорее всего, могут быть применены и в
условиях нового федерального регулирования.
4.2.2. В2. Установление стандартов качества предоставления
бюджетных услуг
4.2.2.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости
реформы
Установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг
является одним из существенных элементов системы бюджетирования,
ориентированного на результат. Описание текущего состояния
формирования системы бюджетных услуг в Астраханской области приведено
в разделе по показателю B1. Стандартизация бюджетных услуг является
неотъемлемой составной частью этой системы.
В постановлении Правительства Астраханской области от 23.03.2006
N 69-П "О мерах по внедрению в практику программно-целевого
планирования деятельности исполнительных органов государственной
власти Астраханской области" (приложение В1) установлены следующие
элементы реестра бюджетных услуг, имеющие непосредственное отношение к
стандартам:
- показатель конечного эффекта;
- показатели непосредственного результата;
- способ оказания услуги.
Однако прямого указания на то, что такие показатели составляют
стандарт бюджетной услуги, нет, как и на то, каким образом эти
стандарты определяются.
При этом ключевыми составными элементами стандартов должны
являться показатели конечного эффекта, а показатели непосредственного
результата и показатели способа оказания услуги должны быть включены в
стандарт лишь в случае безусловной необходимости для достижения
показателя эффективности услуги. Например, если стандартом бюджетной
услуги установлено достижение определенного показателя смертности от
определенного вида заболевания (заданное значение ее снижения), то не
обязательно в качестве стандарта устанавливать количество вылеченных
больных в стационаре или методы лечения, так как субъект бюджетного
планирования может достичь планируемого эффекта за счет прочих
мероприятий (например, медицинской профилактики и пропаганды населению
методов снижения вероятности заболевания). В случае некорректного
утверждения в форме стандарта количественных показателей
непосредственного результата (вылечить в стационаре не менее 100
больных или не менее 70% от поступивших в стационар) ответственный за
выполнение стандарта будет вынужден соблюдать этот показатель, при
этом вполне вероятно, что если бы этот стандарт не был установлен, он
мог бы достичь конечного эффекта, обеспечив иными способами то, что
потенциальным пациентам не пришлось бы обращаться в стационар, а
попавшие все-таки в стационар пациенты составляли бы группу, состояние
которой действительно критическое и обычного процента излечения
которой достичь проблематично).
С другой стороны, если предоставление бюджетной услуги
предполагает обязательное проведение мероприятий по пропаганде, то
элементом стандарта может быть создание системы пропаганды, что
является показателем непосредственного результата (система создана -
1, система не создана - 0).
Еще более комплексным является принятие решений о включении в
стандарт показателей способа предоставления услуги. Такой элемент
стандарта необходимо вводить лишь в случае, если способ предоставления
определен однозначно, и ожидаемый конечный эффект не может быть
получен иным способом. Спектр бюджетных услуг, предполагающий введение
данного типа показателей стандарта, значительно уже тех, которые не
предполагают его наличия. Во-первых, процессные стандарты профильных
отраслевых услуг чаще всего уже установлены федеральным
законодательством, а его соблюдение - априори стандарт для всех услуг.
Зачем, к примеру, дублировать и вводить стандарт по продолжительности
уроков и перемен в школах, если эти параметры уже определены, зачем
устанавливать список медицинских препаратов, которым лечится то или
иное заболевание, если это жестко регламентировано? Иное дело, если
способы предоставления определенной услуги могут быть различными, но
для ее эффективного предоставления в конкретных условиях именно один
из них обеспечит получение ожидаемого эффекта, в этом случае элемент
способа предоставления услуги можно задавать в составе стандарта.
Например, контроль параметров предоставления бюджетной услуги должен
быть осуществлен только посредством независимого репрезентативного
социологического опроса потребителей услуги. В этом случае способ
может быть регламентирован, например, вопросник и почтовый конверт с
адресом получателя и почтовой маркой должны быть розданы каждому
потребителю услуги до ее предоставления, о чем получивший должен
сделать отметку в журнале. Такой элемент стандарта услуги имеет право
на существование для определенных услуг.
Для того чтобы система бюджетных услуг и их стандартов была
применима при осуществлении бюджетного процесса, необходимо провести
значительную доработку действующей областной нормативно-правовой базы,
осуществить работу по обучению государственных менеджеров субъектов
бюджетного планирования процессам стандартизации услуг, с тем чтобы
при разработке и исполнении ведомственных целевых программ по
предоставлению той или иной бюджетной услуги субъект бюджетного
планирования обладал четким пониманием того, какие стандарты должны
выполняться и обеспечение каких значений стандартов будет
свидетельствовать о качестве предоставления бюджетной услуги.
Без четкого понимания предназначения и методов формулировки
бюджетных услуг и стандартов ответственными государственными
менеджерами введение и использование этих элементов государственного
управления останутся дополнительным формальным требованием к
деятельности, но на практике не приведут к росту эффективности.
4.2.2.2. План и этапы реформирования
С учетом анализа текущей ситуации в Астраханской области
относительно наличия в областной нормативно-правовой базе стандартов
бюджетных услуг Астраханская область не соответствует условиям первого
уровня показателя B2.
Введение в практику государственного бюджетного управления,
ориентированного на достижение результата, показателей стандарта
качества (результативности) предоставления бюджетной услуги
предполагает формирование четкого понятийного аппарата. При
формировании системы стандартов бюджетных услуг предполагается
использовать следующие подходы к интерпретации существующих терминов.
Стандартом результативности бюджетной услуги предполагается
рассматривать описание измеряемой характеристики эффективности
деятельности субъекта предоставления бюджетной услуги, позволяющей
получателям (в том числе субъектам бюджетного планирования) оценивать
степень достижения целевого результата производства (предоставления)
бюджетной услуги. Измеряемыми характеристиками эффективности
деятельности субъекта производства бюджетной услуги могут быть
показатели качества, объемов и сроков предоставления бюджетной услуги.
В этой связи потребностью в предоставлении бюджетной услуги
станет обоснованное и установленное на очередной финансовый год и
среднесрочную перспективу значение стандартов результативности
бюджетной услуги, достижение которых является целью предоставления
бюджетной услуги.
При этом субъектом предоставления бюджетной услуги
государственного управления является субъект бюджетного планирования,
наделенный отдельными государственными полномочиями, ответственный за
результат предоставления бюджетной услуги государственного управления,
а субъект предоставления бюджетной услуги для населения Астраханской
области - бюджетное учреждение или организация, осуществляющие
предоставление бюджетных услуг за счет средств областного бюджета,
ответственные за результат производства (предоставления) бюджетной
услуги для населения Астраханской области.
Введение таких понятий обеспечивает возможность осуществлять
сопоставление перечня бюджетных услуг, разрабатываемых в рамках
мероприятий по показателю B1, с целевыми показателями результативности
их предоставления, являющимися стандартами. При этом значения
стандартов предоставления бюджетных услуг будут также являться
целевыми показателями эффективности выполнения соответствующих
ведомственных целевых программ.
С учетом вышеизложенного в течение первого и второго этапов
Программы параллельно работе по формированию перечня бюджетных услуг
будет проводиться работа по формулировке их стандартов и выработке их
согласованных значений на очередной год и среднесрочную перспективу.
На втором этапе реализации Программы разработанные стандарты
качества предоставления бюджетных услуг пройдут процедуру
законодательного утверждения, что обеспечит согласованную позицию
исполнительных и законодательных органов государственной власти по
вопросам ожидаемой результативности предоставления бюджетных услуг.
На первом и втором этапах Программы будет разработан и на втором
этапе утвержден порядок оценки соответствия качества фактически
предоставляемых бюджетных услуг стандартам, что обеспечит возможность
осуществления периодического контроля эффективности использования
финансовых средств, выделяемых на предоставление соответствующих
услуг. В результате процесса согласования между участниками будут
также утверждены основные требования к результатам работы бюджетных
учреждений пилотных отраслей в соответствии со стандартами качества
предоставления бюджетных услуг. Для этого предварительно будет
проведена оценка соответствия качества фактически предоставляемых
утвержденных бюджетных услуг установленным стандартам. Этот процесс
будет в дальнейшем осуществляться на периодической основе, но не реже
одного раза в год. На основании результатов сопоставления фактических
значений с установленными значениями стандартов будут приниматься
решения о пересмотре условий финансирования, по мере необходимости
будут уточняться состав бюджетных услуг, состав показателей стандартов
и их значения.
По результатам осуществления указанных выше мероприятий
предполагается дальнейшая регулярная публикация в средствах массовой
информации и сети Интернет данных о планируемых и фактически
достигнутых результатах предоставления бюджетных услуг, прошедших фазу
стандартизации их качества.
4.2.2.3. Ожидаемые результаты
По итогам реализации данных мероприятий в Астраханской области
ожидается, что не менее 50% бюджетных расходов будут осуществляться на
финансирование услуг с установленными стандартами их качества. Такая
доля расходов будет обеспечена за счет стандартизации бюджетных услуг
государственного управления в сфере межбюджетных отношений.
|—————————————————————————————————————————————————————————————————|
| Планируемый уровень прогресса по показателю B2 |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
| Оценка текущего | Планируемое | Планируемое |
| состояния | состояние по | состояние по |
| | результатам 1-го | результатам 2-го |
| | этапа | этапа |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
| 0 | 0 | 5 |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
4.2.2.4. Альтернативные механизмы и риски
В условиях развивающейся экономики и поступательного развития
переход к установлению стандартов качества предоставляемых бюджетных
услуг рассматривается сегодня как один из наиболее прогрессивных
методов повышения потенциальной эффективности. Этот факт подтверждают
прогрессивная международная практика и первые результаты применения
системы БОР в отдельных субъектах Российской Федерации, первыми
внедривших БОР в пилотном режиме. Явных альтернатив переходу от
рутинного сметного финансирования деятельности к управлению с
ориентацией на результативность предоставления бюджетных услуг в
настоящее время не видно.
Альтернативы и риски в сфере стандартизации бюджетных услуг
аналогичны таковым при формировании их перечня (раздел B1).
Альтернативы касаются выбора пилотных сфер, пилотных
муниципальных образований, состава и количества бюджетных услуг,
подлежащих стандартизации. Кроме указанных альтернатив существует
также возможность выбора относительно состава и количества стандартов
на одну бюджетную услугу. Безусловно, бюджетная услуга должна иметь не
менее одного стандарта, характеризующего эффективность ее
предоставления. В случае необходимости таких стандартов может быть
больше, они могут дополняться показателями непосредственного
результата и показателями способа предоставления бюджетной услуги. В
любом случае от количества стандартов напрямую зависит управляемость
процессом предоставления услуги. Теория эффективного управления
рекомендует, что целесообразно использовать 5-6 основных, критических
для оценки качества предоставления услуги параметров, но не десять и
более-менее существенных. Внимание государственного менеджера должно
быть сконцентрировано на главных результатах, а второстепенные
(обеспечивающие основные) параметры могут применяться им
самостоятельно уже по отношению к подразделениям и их руководителям.
При этом параметры деятельности, установленные федеральным и
областным законодательством безотносительно к стандартам бюджетных
услуг, также должны соблюдаться в обязательном порядке, но в
соответствии с действующим законодательством, а не в соответствии с
создаваемой специфической нормативно-правовой базой, регламентирующей
предоставление бюджетных услуг.
С учетом ограниченности времени на фактическую реализацию
Программы (менее 2 лет) наиболее предпочтительным выглядит вариант
привлечения 4-6 пилотных отраслей, включая сферу финансового
управления (в части стандартизации межбюджетных отношений), и 5-6
пилотных муниципальных образований. Приобретенный в пилотном режиме
опыт и ожидаемые положительные результаты целесообразно затем поэтапно
тиражировать на весь спектр отраслей бюджетного производства и на все
муниципальные образования.
Основной риск при реализации мероприятий по данному направлению
связан с достаточностью компетенции и знаний руководителей в сфере
управления по результатам (вследствие новизны подхода). В этом случае
риск минимизируется проведением обучающих мероприятий, в том числе
посредством изучения опыта работы прогрессивных бюджетных систем,
включая опыт тех субъектов Российской Федерации, где внедрение этих
принципов уже успешно применяется на практике.
Привлечение руководителей отраслевых министерств, учреждений
(организаций) - поставщиков бюджетных услуг для населения, и экспертов
к процессу выработки стандартов их качества, а также анализ опыта
прочих субъектов Российской Федерации будут способствовать
ответственному подходу к работе и повышению эффективности реализации
мероприятия в целом.
4.2.3. В3. Формирование среднесрочных ведомственных программ
расходов
4.2.3.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости
реформы
Целью формирования системы среднесрочных ведомственных целевых
программ является обеспечение эффективного и прозрачного распределения
финансовых ресурсов между распорядителями и получателями бюджетных
средств за счет создания элементов контроля за результатами их
деятельности. В результате перехода существенного объема расходов от
финансирования по сметному принципу распределения средств, при котором
контролируются соответствие расходов статьям и объем освоенных
средств, а не результаты, к программно-целевому финансированию
произойдет снижение необоснованных (малоэффективных) расходов,
повысится их финансово-экономическая обоснованность, их целевая
направленность на результат.
Ожидаемый эффект реализации мероприятий по формированию системы
управления ведомственными целевыми программами может быть выражен в
существенном повышении управляемости результатами деятельности путем
использования программно-целевого метода, расширении возможностей
использования наиболее эффективных и результативных методов достижения
поставленных целей и задач, выявлении малоэффективных расходов,
обеспечении возможности стимулирования процесса повышения
эффективности деятельности, систематизации распределения
ответственности между непосредственными исполнителями задач.
В конце 2004 - начале 2005 года в Астраханской области
проводилась работа по инвентаризации положений об исполнительных
органах государственной власти Астраханской области. Однако данная
работа включала анализ только полномочий на предмет их соответствия
федеральному и областному законодательству. В рамках этой работы
рассматривались не цели и задачи деятельности, а полномочия
исполнительных органов государственной власти Астраханской области.
В конце 2005 года было принято распоряжение Правительства
Астраханской области N 166-Пр "О внедрении программно-целевого
планирования деятельности исполнительных органов государственной
власти Астраханской области", результатами применения которого должны
были стать предложения Губернатору Астраханской области для изменения
структуры исполнительных органов государственной власти.
Постановлением Правительства Астраханской области от 27.02.2006 N 49-П
была создана комиссия по переходу к программно-целевому планированию
деятельности исполнительных органов государственной власти
Астраханской области, которая должна подготовить данные предложения. В
настоящее время работа в этом направлении продолжается.
Оценка целей и задач исполнительных органов государственной
власти Астраханской области на данный момент ведется по постановлению
Правительства Астраханской области от 23.03.2006 N 69-П "О мерах по
внедрению в практику программно-целевого планирования деятельности
исполнительных органов государственной власти Астраханской области". В
этом акте утвержден порядок определения количественно измеримых
показателей, позволяющих проводить мониторинг и оценку целевых
программ Астраханской области, и установления целевых значений этих
показателей.
Вопросы разработки, рассмотрения, утверждения и исполнения
целевых программ в Астраханской области регулируются следующими
законодательными и нормативными правовыми актами (полные тексты актов
см. в приложении B3):
- Законом Астраханской области от 29.10.2004 N 54/2004-ОЗ "О
территориальном прогнозировании и целевых программах Астраханской
области";
- постановлением Губернатора Астраханской области от 21.06.2003
N 281 "О порядке разработки, утверждения и реализации областных
целевых программ на территории Астраханской области".
Закон Астраханской области от 29.10.2004 N 54/2004-ОЗ "О
территориальном прогнозировании и целевых программах Астраханской
области" содержит следующие положения:
"... Статья 7.
1. Целевая программа - увязанный по ресурсам, исполнителям и
срокам осуществления комплекс научно-исследовательских,
опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических,
организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих
эффективное решение задач во всех отраслях экономики и социальной
сферы.
2. Целевые программы в зависимости от уровней и спектра решаемых
задач подразделяются на следующие виды:
1) программа социально-экономического развития - целевая
программа, направленная на достижение стратегических целей и
приоритетов социально-экономического развития области или
муниципального образования;
2) комплексная целевая программа - целевая программа,
направленная на решение межотраслевых проблем социально-экономического
развития области, в число мероприятий которой могут входить
действующие отраслевые целевые программы;
3) отраслевая целевая программа - целевая программа, направленная
на решение задач развития конкретных отраслей экономики и социальной
сферы.
...
5. При определении проблемы регионального развития, в целях
решения которой разрабатывается и принимается целевая программа
Астраханской области, учитываются следующие факторы:
1) комплексный характер проблемы;
2) необходимость использования различных
организационно-финансовых способов и механизмов для решения проблемы;
3) невозможность решения проблемы в течение одного года;
4) невозможность решения проблемы в приемлемые сроки за счет
использования действующих рыночных механизмов.
6. Краткосрочные комплексные и отраслевые целевые программы
утверждаются Правительством Астраханской области.
7. Программа социально-экономического развития Астраханской
области и долгосрочные комплексные и отраслевые целевые программы
утверждаются Государственной Думой Астраханской области.
...
Статья 10. Отраслевые целевые программы
1. Отраслевые целевые программы по функциональной направленности
подразделяются на:
1) программы производственного назначения, направленные на
решение проблем развития сферы материального производства;
2) программы социального назначения, направленные на решение
проблем совокупности отраслей, предприятий, организаций,
непосредственным образом связанных и определяющих образ и уровень
жизни людей, их благосостояние, потребление (образование, культура,
здравоохранение, социальное обеспечение, физическая культура,
общественное питание);
3) программы инфраструктурного назначения, направленные на
решение проблем совокупности отраслей, предприятий и организаций,
призванных обеспечивать, создавать условия для нормального
функционирования производства, а также жизнедеятельности людей
(дороги, пассажирский транспорт, связь, складское хозяйство,
коммунальное обслуживание, спортивные сооружения, озеленение);
4) программы экологического назначения, направленные на
осуществление комплексных природоохранных мероприятий.
2. Инициаторами разработки отраслевых целевых программ могут
выступать исполнительные органы государственной власти Астраханской
области, Государственная Дума Астраханской области, органы местного
самоуправления Астраханской области, общественные и иные организации.
3. Государственным заказчиком отраслевой целевой программы
является уполномоченный исполнительный орган государственной власти
Астраханской области.
4. Утвержденные отраслевые целевые программы включаются в реестр
отраслевых целевых программ, который ведется уполномоченным
исполнительным органом государственной власти Астраханской области.
5. Ежегодно Правительство Астраханской области в составе
документов, представляемых одновременно с проектом областного бюджета
на очередной финансовый год в Государственную Думу Астраханской
области, направляет перечень отраслевых целевых программ, подлежащих
финансированию за счет средств областного бюджета в очередном
финансовом году.
6. В перечне отраслевых целевых программ указываются:
1) объемы финансирования отраслевых целевых программ за счет
средств областного бюджета на очередной финансовый год;
2) государственные заказчики программ.
7. Расходы на реализацию отраслевых целевых программ включаются
отдельными строками в соответствующие статьи функциональной и
экономической классификации расходов органов государственного
управления Астраханской области, являющихся государственными
заказчиками программ.
8. Отбор отраслевых целевых программ для включения в перечень
отраслевых целевых программ, предлагаемых для финансирования за счет
средств областного бюджета в очередном финансовом году, осуществляется
уполномоченным исполнительным органом государственной власти
Астраханской области на основе реестра отраслевых целевых программ и с
учетом следующих критериев:
1) приоритетность и значимость проблемы для развития экономики
Астраханской области, социальной поддержки и защиты населения;
2) привлечение к финансированию программы иных источников;
3) финансовая обеспеченность бюджета Астраханской области;
4) ход выполнения мероприятий реализуемых программ, эффективность
мер, принимаемых государственными заказчиками программ по привлечению
внебюджетных источников и местных бюджетов для финансирования
программ.
9. Действие отраслевых целевых программ, по каким-либо причинам
не включенных в перечень отраслевых целевых программ, подлежащих
финансированию за счет средств областного бюджета в очередном
финансовом году, временно приостанавливается до конца финансового
года.
10. В справочном материале, представляемом Правительством
Астраханской области к проекту закона Астраханской области об
областном бюджете на очередной финансовый год, в перечне отраслевых
целевых программ указываются:
краткая характеристика каждой из предлагаемых к финансированию
целевых программ, включая указание целей, основных этапов и сроков их
выполнения;
результаты выполнения основных этапов для переходящих целевых
программ;
требуемые объемы финансирования каждой из предлагаемых к
реализации целевых программ в целом и по годам с указанием источников
финансирования;
объемы финансирования целевых программ за счет средств областного
бюджета в очередном финансовом году;
государственные заказчики целевых программ.
Статья 10.1. Внесение на рассмотрение и утверждение
Государственной Думой Астраханской области долгосрочных комплексных и
отраслевых целевых программ.
1. Губернатор Астраханской области вносит на рассмотрение в
Государственную Думу Астраханской области проект постановления
Государственной Думы Астраханской области об утверждении долгосрочной
комплексной целевой программы, долгосрочной отраслевой целевой
программы, одобренной Правительством Астраханской области, не позднее
1 сентября года, предшествующего планируемому, в соответствии с
показателями, предусмотренными пунктом 1 статьи 9 настоящего Закона.
2. Постановление Государственной Думы Астраханской области об
утверждении долгосрочной комплексной целевой программы, долгосрочной
отраслевой целевой программы принимается не позднее рассмотрения в
первом чтении проекта областного бюджета на очередной финансовый
год...".
Как следует из приведенных выше положений Закона, в Астраханской
области практикуется определенный аналог ведомственной целевой
программы - отраслевая целевая программа. Однако требования к
отраслевым программам не в полной мере соответствуют требованиям,
предполагаемым к установлению для ведомственных целевых программ, и
областная законодательная и нормативно-правовая база требует
определенной доработки.
Отличительные характеристики ведомственных целевых программ:
- обособленность расходов, включенных в ведомственную целевую
программу, от прочих расходов субъекта бюджетного планирования;
- для программы установлены показатели финансирования, целевые
индикаторы выполнения программы (количественные и качественные
характеристики результатов деятельности субъекта бюджетного
планирования), используется оценка эффективности реализации
ведомственной целевой программы (соотношение результатов и объемов
затрат), установлены ответственные за выполнение мероприятий программ;
- расходы на реализацию ведомственной целевой программы имеют
четкую и понятную координацию с результатами;
- ведомственная целевая программа охватывает период бюджетного
планирования не менее трех лет либо имеет объективное ограничение в
виде срока действия конкретного расходного обязательства;
- ведомственная целевая программа имеет собственную целевую
статью расходов;
- ведомственная целевая программа конкретного субъекта бюджетного
планирования отвечает целям и задачам этого субъекта.
Астраханская область уже приступила к разработке проекта
нормативного правового акта о ведомственных целевых программах.
В результате реализации комплекса мероприятий по показателю B3
будут установлены для отдельных направлений расходов субъектов
бюджетного планирования на трехлетний период четкие требования к
срокам, объемам и качеству их реализации с возможностью применения
инструментов контроля за соблюдением установленных заданий и принятия
мер по административному и экономическому стимулированию исполнителей
программ в зависимости от хода их исполнения.
4.2.3.2. План и этапы реформирования
В течение первого и второго этапов реализации Программы
реформирования планируется произвести и завершить оценку содержания
целей и задач, стоящих перед субъектами бюджетного планирования
области. После формирования перечня целей и задач планируется
установить плановые значения целевых показателей.
В ходе выполнения Программы нормативным правовым актом будет
утвержден порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных
целевых программ, индикаторов оценки результативности и планируемых
результатов, а также корректировки объема расходов, предоставляемых
главным распорядителям бюджетных средств, исходя из оценки уровня
достижения результатов.
С учетом положений утвержденного порядка будет разработан ряд
ведомственных целевых программ, направленных на эффективное
предоставление бюджетных услуг, перечень и стандарты которых будут
разработаны в ходе реализации мероприятий по показателям B1 и B2.
Разработанные проекты ведомственных целевых программ и
утвержденные программы будут по мере их готовности публиковаться в
средствах массовой информации и сети Интернет.
В результате реализации описанных выше мероприятий Астраханская
область планирует обеспечить финансирование ведомственных целевых
программ в объеме, превышающем 50% от суммы расходов областного
бюджета без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий.
Такого уровня невозможно достичь без формирования ведомственных
целевых программ министерства финансов Астраханской области, связанных
с предоставлением межбюджетных трансфертов. Астраханская область
планирует разработку таких программ, показателями эффективности
реализации которых будут рост эффективности использования средств
муниципальными образованиями области, наличие системы стимулирования
муниципалитетов к достижению стратегических целей развития области.
4.2.3.3. Ожидаемые результаты реализации мероприятий
Результатом реализации данного мероприятия должно стать ежегодное
формирование расходов главных распорядителей средств областного
бюджета на основе утверждаемых планов достижения целей и задач
развития Астраханской области, роста показателей ее человеческого и
социального капитала, а не индексация ранее осуществляемых расходов
или неоправданное изменение объемов бюджетных средств на отдельные
направления бюджетных расходов.
Получит дальнейшее развитие программно-целевой метод, как
наиболее целесообразная форма расходов областного бюджета,
ориентированного на результат. Будет осуществляться постоянный
контроль целесообразности и эффективности реализации среднесрочных
ведомственных программ расходов. Ожидается результативный эффект в
виде оптимизации расходов, направленных на повышение эффективности
предоставления бюджетных услуг, интенсификации продвижения к
достижению стратегических целей развития области.
Наибольшую перспективу в этом отношении представляет создание
согласованной системы целей между стратегическими целями развития
области, отраслевыми (ведомственными) целями и частными целями
поставщиков услуг. Рост согласованности целей разных уровней субъектов
бюджетного планирования в сочетании с механизмами стимулирования на
достижение цели будет являться одним из основных результатов, который
планируется достичь в ходе реформ.
|————————————————————————————————————————————————————————————————|
| Планируемый уровень прогресса по показателю B3 |
|—————————————————————|————————————————————|—————————————————————|
| Оценка текущего | Планируемое | Планируемое |
| состояния | состояние по | состояние по |
| | результатам 1-го | результатам 2-го |
| | этапа | этапа |
|—————————————————————|————————————————————|—————————————————————|
| 0 | 0 | 5 |
|—————————————————————|————————————————————|—————————————————————|
4.2.3.4. Альтернативные механизмы
Альтернативы реализации настоящего мероприятия состоят в
осуществлении выбора подхода к реформам, направленным на повышение
эффективности деятельности отраслей посредством реализации их целевых
программ.
Одной из альтернатив может рассматриваться переработка
действующих целевых программ с применением анализа соответствия цели
планируемому результату без проведения оценки полученного эффекта. Эта
альтернатива интересна с точки зрения незначительной потребности
времени на ее реализацию, но она не учитывает реальный эффект.
Другой альтернативой может быть проведение анализа эффективности
каждой из действующих целевых программ и завершение тех из них,
эффективность которых мала либо отрицательна, либо неизмерима. Эта
альтернатива имеет недостаток в виде отсутствия анализа адекватности
цели, поставленной в программе, стратегической цели развития.
Проблема, решаемая программой, и ее цель могут быть несущественны для
целей развития области.
Третьей альтернативой является планомерное завершение всех без
исключения действующих целевых программ и выработка новых
ведомственных программ с измеримыми целями, полностью соответствующими
стратегической цели развития области. Эта альтернатива, не предполагая
переходного периода, может создать период неэффективности в силу
бездействия, что также недопустимо в условиях потребности в
непрерывном бюджетном производстве.
Ни одна из рассматриваемых альтернатив не представляется
абсолютно эффективной. Наиболее целесообразным может быть
осуществление выбора после проведения соответствующей комплексной
диагностики программ на предмет соответствия и измеримости целей.
Диагностика в том или ином виде планируется в начале реализации
первого этапа Программы. Ее осуществление может способствовать
группировке действующих целевых программ по признакам соответствия
целесообразности применения к ней того или иного альтернативного
метода повышения эффективности.
Еще одной альтернативой является выбор в начале реализации
Программы группы пилотных программ, по отношению к которым будут
применены реформы. Выбор пилотных программ может быть осуществлен либо
по отраслевому признаку, либо по репрезентативности типов программ,
либо по их значимости для решения социальных и экономических проблем в
Астраханской области.
4.2.3.5. Оценка рисков
Риск предполагаемых мероприятий связан с возможно низкой
заинтересованностью и соответствующей активностью главных
распорядителей бюджетных средств в содействии переходу на
преимущественное финансирование через механизм среднесрочных
ведомственных целевых программ. Данный риск в определенной степени
будет нейтрализован повышением ответственности главных распорядителей
бюджетных средств за конечный результат работы, внедрением механизмов
стимулирования эффективного достижения целей, обучающими
мероприятиями, пропагандой эффективной деятельности и освещением хода
реализации реформ в СМИ.
4.2.4. В4. Формирование среднесрочных региональных целевых
программ развития
4.2.4.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости
реформы
Текущее состояние в отношении нормативно-правового и
законодательного регулирования вопросов разработки, утверждения,
исполнения и контроля выполнения целевых программ изложено в разделе
по показателю B3.
В соответствии с Законом Астраханской области от 29.10.2004
N 54/2004-ОЗ "О территориальном прогнозировании и целевых программах
Астраханской области" концепцией социально-экономического развития
Астраханской области является система представлений о стратегических
целях и приоритетах социально-экономического развития Астраханской
области, важнейших направлениях и средствах реализации указанных
целей.
Концепция социально-экономического развития Астраханской области
разрабатывается на основе комплексного анализа состояния экономики и
социальной сферы Астраханской области с учетом выявленных тенденций
изменения экономических, демографических, природных и иных факторов, а
также общественно обусловленных целевых ориентиров
социально-экономического развития Астраханской области.
Концепция социально-экономического развития Астраханской области
разрабатывается на срок от трех до пяти лет с учетом концепции
социально-экономического развития Российской Федерации и утверждается
Правительством Астраханской области. Таким образом, формируется
согласованность стратегических целей развития Астраханской области с
целями развития Российской Федерации.
Концепция социально-экономического развития Астраханской области
включает анализ социально-экономического развития Астраханской области
за предшествующий период, характеристику состояния экономики
Астраханской области, определяет систему стратегических целей и
приоритетов социально-экономического развития, средства и этапы
достижения указанных целей и реализации указанных приоритетов.
Концепция социально-экономического развития Астраханской области
подлежит опубликованию в официальных периодических изданиях
нормативных правовых актов органов государственной власти Астраханской
области.
В то время как близким аналогом ведомственных целевых программ в
законодательстве области являются отраслевые целевые программы в
соответствии с положениями Закона Астраханской области от 29.10.2004 N
54/2004-ОЗ "О территориальном прогнозировании и целевых программах
Астраханской области", аналогом региональных программ развития
являются два вида программ развития:
1) программа социально-экономического развития - целевая
программа, направленная на достижение стратегических целей и
приоритетов социально-экономического развития области или
муниципального образования;
2) комплексная целевая программа - целевая программа,
направленная на решение межотраслевых проблем социально-экономического
развития области, в число мероприятий которой могут входить
действующие отраслевые целевые программы.
В частности, статьи 8 и 9 Закона Астраханской области от
29.10.2004 N 54/2004-ОЗ содержат следующие положения:
"... Статья 8. Программа социально-экономического развития
Астраханской области
1. Программа социально-экономического развития Астраханской
области разрабатывается на основе концепции социально-экономического
развития Астраханской области и прогноза социально-экономического
развития Астраханской области на среднесрочную перспективу.
2. Программа социально-экономического развития Астраханской
области содержит:
1) оценку итогов социально-экономического развития Астраханской
области за предыдущий период и характеристику состояния экономики
Астраханской области;
2) стратегический анализ Астраханской области;
3) стратегический план развития Астраханской области;
4) систему программных мероприятий, представляющую собой
совокупность институциональных и правовых преобразований, конкретных
инвестиционных проектов и некоммерческих (социальных, экологических и
других) мероприятий;
5) механизм реализации программы;
6) ресурсное обеспечение программы;
7) оценку эффективности социально-экономических и экологических
последствий от реализации программы;
8) организацию управления программой и контроль за ходом ее
реализации.
3. Государственным заказчиком программы социально-экономического
развития Астраханской области является специально уполномоченный орган
исполнительной власти Астраханской области.
Статья 9. Комплексные целевые программы
1. Комплексные целевые программы разрабатываются в виде единого
документа, включающего в себя следующие разделы:
1) содержание проблемы, обоснование необходимости программной
разработки;
2) основные цели и задачи, сроки и этапы реализации;
3) комплекс программных мероприятий и проектов, в том числе
действующие отраслевые целевые программы;
4) механизм реализации программы, организация управления
программой и контроль за ходом ее реализации;
5) оценка эффективности реализации программы, предусматривающая
разработку целевых индикаторов и показателей программы.
2. Государственным заказчиком комплексной целевой программы
является специально уполномоченный орган исполнительной власти
Астраханской области.
3. Финансирование комплексных целевых программ за счет средств
областного бюджета осуществляется в пределах ассигнований, выделенных
на финансирование действующих отраслевых целевых программ,
предусмотренных законом Астраханской области об областном бюджете на
очередной финансовый год...".
Таким образом, в области установлена двухуровневая система
целевых программ развития.
Верхний уровень обеспечивает решение программно-целевым методом
задачи достижения стратегических целей социально-экономического
развития. При этом программа социально-экономического развития области
направлена на решение стратегических целей.
На следующем уровне стоят комплексные программы, цели которых
достигаются посредством решения в сфере развития нескольких отраслей.
По сути, комплексная программа является аналитической программой, так
как объем ее финансирования составляет сумму объемов финансирования
отраслевых программ, входящих в ее состав.
На практике же Астраханская область сталкивается с проблемами в
отнесении той или иной программы к определенному виду (отраслевая,
комплексная), а программа социально-экономического развития также
является лишь аналитической, не предполагающей отдельного
финансирования. Система такова, что все областные целевые программы
направлены на достижение целей социально-экономического развития, а
каждая в отдельности отраслевая программа предполагает достижение
целей развития отрасли.
4.2.4.2. План и этапы реформирования
Существующая практика использования механизмов областных целевых
программ должна быть усовершенствована (изменена) в ходе выполнения
Программы реформирования, с тем чтобы обеспечить четкое
систематизированное разграничение программ по видам в зависимости от
того, относится ли конкретная программа к компетенции отдельного
ведомства, либо результат программы (развитие области) достигается
синергетическим результатом взаимодействия более одного ведомства, и
ее исполнение требует межведомственной координации процессов
разработки, согласования, финансирования и контроля исполнения.
В связи с вышеизложенным на первом и втором этапе планируется
сформировать и утвердить специфический порядок разработки, реализации
и мониторинга исполнения областных целевых программ, а также закрепить
процедуру изменений (корректировки) или досрочного прекращения
областной целевой программы по результатам ее реализации. При этом
причинами корректировки или прекращения реализации могут быть:
- достижение установленных целей, потребность установления целей
дальнейшего развития;
- корректировка содержания стратегических целей в связи с
изменениями приоритетов развития (федеральных, областных);
- пересмотр параметров достижения заданных целей в связи с
невозможностью их достижения в сложившихся условиях либо с выявлением
возможности установления более высоких значений показателей достижения
целей.
Для формирования эффективной системы достижения стратегических
целей развития области целесообразным является разработка и
утверждение требований к стратегическим целям, тактическим задачам и
мероприятиям областных целевых программ развития.
По завершении реализации приведенных выше мероприятий будут
разработаны одна или несколько областных целевых программ развития, в
составе которых будут утверждены показатели непосредственных и
конечных результатов этих программ, включающих показатели общественной
и экономической эффективности их реализации по разработанной и
утвержденной форме.
Для повышения прозрачности планируемых и осуществляемых процессов
достижения стратегических целей развития области для всех
заинтересованных сторон разработанные областные целевые программы
будут публиковаться в СМИ и на портале исполнительных органов
государственной власти Астраханской области в Интернете.
В связи с отсутствием в настоящий момент требований к
стратегическим целям, тактическим задачам и целевым показателям сложно
будет обеспечить соответствие фактических результатов, достигнутых в
рамках региональных целевых программ на уровне не менее 70% от
запланированных, в связи с тем, что, вполне вероятно, по состоянию на
конец первого полугодия 2008 года оценить результаты (показатели
достижения стратегических целей) выполнения программ, реализуемых в
течение срока менее 1 года, будет затруднительно.
4.2.4.3. Ожидаемые результаты реализации мероприятий
Результатом реализации описанных выше мероприятий должна стать
применимая на практике система инструментов, позволяющая обеспечивать
достижение стратегических целей развития области посредством решения
соответствующих тактических задач различными министерствами. Будет
приобретен опыт согласованного взаимодействия между министерствами для
достижения единой цели. Практика разработки областных программ может
стать реальным стимулирующим эффективную деятельность инструментом
конкуренции за финансирование между министерствами, при котором
средства распределяются на основании оценки и в зависимости от вклада
участника Программы в достижение установленного целевого результата.
|—————————————————————————————————————————————————————————————————|
| Планируемый уровень прогресса по показателю B4 |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
| Оценка текущего | Планируемое | Планируемое |
| состояния | состояние по | состояние по |
| | результатам 1-го | результатам 2-го |
| | этапа | этапа |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
| 1 | 1 | 4 |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
4.2.4.4. Альтернативные механизмы и риски
С учетом того, что реализация областных программ развития
предполагает участие в таких программах более одного субъекта
бюджетного планирования, существует альтернатива в выборе пилотного
состава таких участников. Состав участников может различаться
существенно, от двух до более десяти. Кроме того, в состав могут
входить участники как от областного, так и от муниципального уровней.
Программа развития может распространять свое действие на всю
территорию области или на территорию только пилотных муниципальных
образований.
В условиях реализации Программы с учетом того, что реальной
практики реализации таких программ ранее не было, максимальный масштаб
реализуемых программ предполагается ограничить числом субъектов
бюджетного планирования, включенных в состав пилотных по другим
направлениям Программы, и соответствующими пилотными муниципальными
образованиями. В случае получения ожидаемого эффекта реализации
мероприятий для такого состава участников опыт применения программ
развития можно будет расширять, привлекая к программам новых
участников. В случае же отдельных неудач возможные потери областного
бюджета (или упущенная выгода) будут минимизированы, а на основе
анализа причин неудач можно будет провести соответствующие
корректировки методик, содержания целей и планируемых значений
параметров их достижения.
Другая альтернатива касается количества программ, планируемых к
созданию. В этом отношении также предполагается ограничиться 1-2
программами, так как потребность в координации процесса формирования
большего числа комплексных целевых программ может привести к потери
управляемости и негативным последствиям. Более оптимальным является
обеспечение с высокой степенью вероятности достижения положительных
результатов в отношении 1-2 важных стратегических целей, чем
распыление усилий на большее число, в том числе менее важных, за счет
вполне вероятной потери качества и снижения возможного положительного
эффекта.
4.2.4.5. Оценка рисков
Один из основных рисков реализации мероприятий по данному
показателю связан с тем, что комплексные целевые программы
предполагают участие в их реализации, а соответственно и
ответственность за достижение целей Программы более одного субъекта
бюджетного планирования. Управление связанными процессами реализации
целевой программы, в которой за конечный результат отвечают несколько
участников, более сложно, чем управление программами с одним
ответственным и предполагает четкую межведомственную координацию между
участниками. Недостаточно эффективная реализация областной целевой
программы одним из участников может привести к тому, что общая цель не
будет достигнута.
Для того чтобы минимизировать этот риск, в порядке разработки,
реализации и мониторинга исполнения комплексных целевых программ будет
предусмотрен механизм распределения ответственности между участниками
при выделении ответственности за координацию взаимодействия на одного
из участников. Т.е. каждый из участников будет иметь четкое понимание
того, в чем заключается его специфическая ответственность, каким
образом специфический результат интегрируется в общий ожидаемый
результат реализации целевой программы, а один из участников будет
также обладать специфической ответственностью за общий результат
реализации целевой программы и будет стимулирован к эффективной
координации взаимодействия участников.
Еще один риск заключается в возможном дублировании целей и задач
областных целевых программ развития с целями и задачами по другим
программам. Задача минимизации этого риска заключается в исключении
возможности дублирования целей областных целевых программ развития.
Если одна и та же цель решается в разных программах, возможно
неэффективное избыточное использование бюджетных ресурсов. Чтобы
избежать возникновения риска избыточного финансирования в методиках
формирования программ будет предусмотрен специальный механизм
контроля, позволяющий избегать дублирования целей в действующих
целевых программах посредством проведения сопоставительного анализа
целей действующих и планируемых к утверждению ведомственных и прочих
целевых программ с целями и задачами разрабатываемой областной целевой
программы развития.
4.2.5. В5. Использование среднесрочного финансового планирования
4.2.5.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости
реформы
Одним из основных методов повышения эффективности бюджетных
расходов является повышение качества и значимости среднесрочного
планирования при формировании областного бюджета на очередной
финансовый год. Среднесрочный финансовый план должен стать
инструментом для решения стратегических задач развития области.
Развитие системы среднесрочного финансового планирования должно
привести к повышению эффективности бюджетных расходов за счет
стабилизации условий финансового обеспечения деятельности субъектов
бюджетного планирования, определения и утверждения прогнозируемых
среднесрочных тенденций социально-экономического развития, оптимизации
механизмов реализации долгосрочных проектов при использовании
среднесрочных целевых программ, стабилизации бюджетной политики,
прозрачности информации о финансовом обеспечении приоритетов развития
территории.
Среднесрочный финансовый план Астраханской области впервые был
включен в состав справочных материалов, прилагаемых к Закону
Астраханской области от 27.12.2004 N 65/2004-ОЗ "Об областном бюджете
на 2005 год".
На основании модели среднесрочного финансового планирования,
разработанной совместно с ООО "Центр фискальной политики" (г. Москва),
впервые были определены параметры бюджетной политики на среднесрочную
перспективу. Среднесрочный финансовый план стал инструментом повышения
качества и точности бюджетного планирования, эффективности управления
общественными финансами.
Стратегия управления областным бюджетом строится на создании
эффективной системы управления финансами на региональном уровне. Ее
результатами станут повышение прозрачности финансовых потоков,
совершенствование бюджетного процесса, который должен быть
ориентирован прежде всего на развитие и результат.
В соответствии с перспективным финансовым планом приоритетными
направлениями расходов выбраны социальная сфера, повышение качества
бюджетных услуг, улучшение социального положения работников бюджетной
сферы. Кроме того, в числе бюджетных приоритетов установлено повышение
активности государственных инвестиций: предусмотрен рост капитальных
расходов в 2007 году на 20% к уровню 2006 года и на 10% - в 2008 году.
Предусмотрено увеличение расходов на социальную политику, образование,
культуру, здравоохранение.
Согласно среднесрочному финансовому плану (2006-2008 годы) доходы
областного бюджета прогнозируются в сумме 11 225 млн. руб. в 2007 году
и в сумме 12 347 млн. руб. в 2008 году. Расходы в 2007 году
планируются в сумме 12 781 млн. руб., в 2008 году - 14 058 млн. руб.
При этом ожидаемая оценка расходов областного бюджета исходит из
параметров обеспечения темпа роста заработной платы в бюджетной сфере
на уровне 15% в 2007 году и 13% в 2008 году.
Структура расходов областного бюджета в соответствии с
перспективным финансовым планом приводится в таблице ниже.
|———————————————————————————|———————————————————|——————————————————|
| Разделы расходов | 2007 год | 2008 год |
| |————————|——————————|————————|—————————|
| |млн.руб.| % |млн.руб.| % |
|———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
| Общегосударственные | 757 | 5,9% | 837 | 6,0% |
| вопросы | | | | |
|———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
| Национальная оборона | 2 | 0,0% | 2 | 0,0% |
|———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
| Национальная безопасность | 813 | 6,4% | 914 | 6,5% |
| и правоохранительная | | | | |
| деятельность | | | | |
|———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
| Национальная экономика | 1 496 | 11,7% | 1 651 | 11,7% |
|———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
| Жилищно-коммунальное | 1 112 | 8,7% | 1 223 | 8,7% |
| хозяйство | | | | |
|———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
| Охрана окружающей среды | 14 | 0,1% | 16 | 0,1% |
|———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
| Образование | 1 155 | 9,0% | 1 288 | 9,2% |
|———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
| Культура, кинематография | 246 | 1,9% | 274 | 2,0% |
| и средства массовой | | | | |
| информации | | | | |
|———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
| Здравоохранение и спорт | 2 270 | 17,8% | 2 438 | 17,3% |
|———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
| Социальная политика | 2 204 | 17,2% | 2 434 | 17,3% |
|———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
| Межбюджетные трансферты | 2 710 | 21,2% | 2 981 | 21,2% |
|———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
| ИТОГО РАСХОДОВ | 12 781 | 100,0% | 14 058 | 100,0% |
|———————————————————————————|————————|——————————|————————|—————————|
Запланированы увеличение уровня социальной защищенности граждан,
сбалансированность долговой политики, реализация мероприятий,
направленных на повышение эффективности расходования бюджетных
средств.
В соответствии с параметрами областного бюджета на 2007 год,
утвержденными постановлением Правительства Астраханской области от
14.09.2006 N 325-П "Об основных направлениях бюджетной и налоговой
политики и основных характеристиках областного бюджета на 2007 год",
основные характеристики по доходам приняты в сумме 11254,3 млн.
рублей, по расходам - в сумме 12643,7 млн. рублей. Таким образом,
отклонение от прогнозируемых в 2005 году показателей составило по
доходам областного бюджета 0,3%, по расходам - 1%, что свидетельствует
о высокой точности планирования.
Согласно распоряжению Правительства Астраханской области от
11.07.2006 N 220-Пр "О разработке проекта закона Астраханской области
"Об областном бюджете на 2007 год" и перспективного финансового плана
на 2007-2009 годы" министерством финансов Астраханской области
продолжена работа по формированию среднесрочного финансового плана уже
на период 2007-2009 годов. Разработка перспективного финансового плана
2007-2009 годов планируется уже на основе более совершенной модели
среднесрочного планирования, позволяющей определить расходы на
среднесрочную перспективу по каждому главному распорядителю и в более
детализированном виде (в разрезе целевых статей и видов расходов).
Вместе с тем короткий период апробации используемой модели
среднесрочного финансового планирования пока не позволяет закрепить
разработанные среднесрочные параметры на законодательном уровне и
утвердить используемую методологию расчетов. Осуществление данных
мероприятий планируется уже в 2007-2008 годах, когда фактические
результаты исполнения среднесрочного финансового плана позволят
подтвердить правильность используемых моделей планирования.
Методика разработки среднесрочного финансового плана в настоящее
время отсутствует.
4.2.5.2. План и этапы реформирования
В ходе обоих этапов реализации Программы планируется проводить
периодически сопоставления параметров среднесрочного финансового плана
с фактическими значениями этих параметров, что позволит выявлять
причины основных отклонений и учесть эти причины при формировании
методик формирования среднесрочного финансового плана с целью
повышения качества среднесрочного планирования, что, в свою очередь,
позволит повысить эффективность деятельности всей бюджетной системы
области.
С учетом результатов проведения ретроспективного анализа по
сопоставлению плановых и фактических параметров, выявлению причин
отклонений на первом и втором этапе Программы будет создаваться
методика формирования среднесрочного финансового плана, что обеспечит
преемственность и рост качества планирования параметров областного
бюджета, особенно в отношении расходов, предусматриваемых
среднесрочными и долгосрочными программами, направленными на
содействие целенаправленному и результативному социальному и
экономическому развитию области. Параллельно будет осуществляться
разработка нормативного правового акта, утверждающего обязательный
порядок учета показателей среднесрочного финансового плана при
подготовке закона об областном бюджете на очередной финансовый год.
Обязательным положением этого акта будет являться публикация в
средствах массовой информации и сети Интернет среднесрочного
финансового плана и показателей доходов, расходов по основным видам и
статьям бюджетной классификации, объема долга на три года. Сами
разработанные планы будут опубликованы, что повысит прозрачность
процесса бюджетного планирования, а также позволит субъектам
бюджетного планирования и получателям бюджетных средств повысить
качество планирования и исполнения своих среднесрочных бюджетов.
4.2.5.3. Ожидаемые результаты
Основным результатом реализации мероприятий по формированию
системы среднесрочного финансового планирования ожидается повышение
эффективности бюджетного процесса за счет того, что утверждаемый
среднесрочный финансовый план позволит отойти от практики дискретного
(на один год) финансового планирования, обеспечить формирование и
использование планов финансирования программ развития области и
отраслей, выходящих за пределы финансового года, минимизировать
негативные последствия дискретности бюджетной политики, ограничиваемой
традиционно рамками одного финансового года.
Главные распорядители бюджетных средств и получатели бюджетных
средств областного бюджета в результате реализации данного мероприятия
будут иметь возможность планирования собственных расходов с учетом
установленных направлений расходования бюджетных средств и иных
целевых параметров социально-экономического развития Астраханской
области.
Повысится возможность полноценного применения программно-целевого
метода, целевых программ, стратегий развития (в части финансового
обеспечения и последствий их реализации).
С учетом основных бюджетных параметров, определенных на
среднесрочную перспективу, будут определяться значения стандартов
бюджетных услуг, формироваться стратегия управления долгом,
планироваться инвестиции, утверждаться ведомственные целевые
программы.
|—————————————————————————————————————————————————————————————————|
| Планируемый уровень прогресса по показателю B5 |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
| Оценка текущего | Планируемое | Планируемое |
| состояния | состояние по | состояние по |
| | результатам 1-го | результатам 2-го |
| | этапа | этапа |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
| 1 | 1 | 4 |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
4.2.5.4. Альтернативные механизмы
Альтернативным вариантом среднесрочного финансового плана
является формирование бюджета на 3 года. Однако данная альтернатива
требует значительно больших трудозатрат для ее реализации, и в
условиях ограниченного срока на выполнение Программы на данном этапе
она не рассматривается в качестве предпочтительной. Ее применение
может быть осуществлено уже после завершения реализации Программы по
мере накопления опыта разработки среднесрочного финансового плана на
основании разработанных в ходе Программы методик.
Другим видом альтернативы является выбор относительно срока
планирования. Например, можно выбрать более длинный период
планирования, например, 5-6 лет. Однако будет затруднительно
обеспечить качество планирования показателей с требуемой для целей
разработки параметров областного бюджета и докладов о результатах и
основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования
степенью подробности статей плана на более длительную перспективу.
Прежде всего, это связано с тем, что прогнозные показатели,
используемые для составления плана, будут обладать значительно меньшей
точностью, а отдельные показатели не будут доступны. Кроме того, план
должен являться применяемым инструментом, а в случае увеличения
периода финансового плана должны изменяться и периоды документов,
разрабатываемых на его основе. К планированию более отдаленной
перспективы, скорее всего, будут не готовы многие субъекты бюджетного
планирования. Затрудняет процесс качественного долгосрочного
планирования и тот факт, что система управления претерпевает в
настоящее время значительные качественные и структурные изменения, что
усложняет сегодня видение самой перспективы.
С учетом указанных сложностей от долгосрочного финансового
планирования пока решено отказаться. Задача долгосрочного планирования
должна решаться при планировании стратегического развития, но оно
является предметом другого направления реформирования в рамках
настоящей Программы.
4.2.5.5. Оценка рисков
Основные риски эффективности реализации планируемых мероприятий
связаны с тем, что при утверждении недостаточно корректной методики
составления среднесрочного плана возможно возникновение определенных
ошибок при планировании основных показателей областного бюджета на
среднесрочную перспективу. Это может вызвать ситуацию, при которой
ошибки будут ретранслироваться на будущие периоды с соответствующими
негативными последствиями. Данный риск в определенной степени может
быть нейтрализован посредством разработки механизма корректировки
методики расчета показателей перспективного финансового плана,
утвержденного в предыдущем финансовом году, т.е. путем устранения
выявленных методических ошибок и неточностей на базе анализа
сопоставления плановых и фактических значений параметров.
4.2.6. B6. Формирование реестров расходных обязательств
4.2.6.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости
реформы
В целях учета и анализа расходных обязательств Астраханской
области, повышения прозрачности бюджетного процесса, исполнения
требования статьи 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации проведена
работа по формированию реестров расходных обязательств Астраханской
области.
Министерством финансов Астраханской области была подготовлена
электронная форма ведения реестра расходных обязательств главными
распорядителями средств областного бюджета. Подготовленная форма
позволила обеспечить выделение расходных обязательств в разрезе:
- главных распорядителей и распорядителей в соответствии с
ведомственной бюджетной классификацией;
- нормативных правовых актов, определяющих введение и
установление расходных обязательств;
- методики расчета объема средств, необходимых для исполнения
расходных обязательств (с помощью индексации расходов, нормативов и
иных методов определения);
- наименования контингента (потребителей) государственных услуг.
Кроме того, в 2006 году была сформирована нормативная база по
ведению реестров расходных обязательств, постановлением Правительства
Астраханской области от 17.02.2006 N 43-П "О порядке ведения реестра
расходных обязательств Астраханской области" (приложение B6) были
утверждены:
- порядок ведения реестра расходных обязательств Астраханской
области;
- положение о представлении реестров расходных обязательств
муниципальных образований Астраханской области;
- примерный порядок ведения реестра расходных обязательств
муниципального образования.
В рамках выполнения данной работы министерством финансов
Астраханской области были проведены рабочие совещания с главными
распорядителями бюджетных средств по обучению составлению и ведению
реестра расходных обязательств, проводилась детальная выверка
подготовленных исполнительными органами государственной власти
Астраханской области реестров расходных обязательств, осуществлялась
инвентаризация нормативной правовой базы и стоимости расходных
обязательств.
Ведение реестра расходных обязательств позволило:
- провести инвентаризацию действующих нормативных правовых актов,
определяющих расходные обязательства Астраханской области;
- выявить отсутствие необоснованных с правовой точки зрения
расходных обязательств;
- повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за
счет устанавливаемого среднесрочного горизонта прогнозирования
расходных обязательств (данное положение вводится в действие с 2007
года).
Форма реестра расходных обязательств Астраханской области
позволила обеспечить выделение расходных обязательств в разрезе:
- главных распорядителей и распорядителей в соответствии с
ведомственной бюджетной классификацией;
- нормативных правовых актов, определяющих введение и
установление расходных обязательств;
- методики расчета объема средств, необходимых для исполнения
расходных обязательств (с помощью индексации расходов, нормативов и
иных методов определения);
- наименования контингента (потребителей) государственных услуг.
Сформированный реестр расходных обязательств стал основой для
реализации следующего этапа реформирования региональных финансов -
распределения основной части средств областного бюджета с учетом
оценок результативности расходных обязательств.
Результаты проведенной работы позволили выявить расходные
обязательства областного бюджета, имеющие недостаточное нормативное
правовое обоснование, исполнение которых нуждается в дополнительном
правовом регулировании.
Постановлением Правительства Астраханской области от 13.06.2006
N 194-П "О мерах по реализации Закона Астраханской области "Об
областном бюджете на 2006 год" был утвержден перечень нормативных
правовых актов, которые должны быть разработаны исполнительными
органами государственной власти Астраханской области для обеспечения
исполнения расходных обязательств. К настоящему времени все указанные
нормативные правовые акты разработаны главными распорядителями средств
областного бюджета. Сформированный реестр расходных обязательств
Астраханской области приведен в приложении B6.
Таким образом, в исходном состоянии, учитывая завершение
инвентаризации расходных обязательств Астраханской области с точки
зрения наличия нормативного правового регулирования предусматриваемых
в бюджете расходов и утверждение порядка формирования реестра
расходных обязательств Астраханской области, а также порядка
представления реестра расходных обязательств муниципальных
образований, выполнение данного мероприятия соответствует условиям 2
уровня показателя B6.
4.2.6.2. План и этапы реформирования
В течение первого и второго этапа будет разработан и утвержден
порядок использования данных реестра расходных обязательств
Астраханской области при подготовке докладов о результатах и основных
направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования и
перспективном финансовом плане, что найдет отражение в соответствующих
нормативных правовых актах.
Реестр расходных обязательств Астраханской области и реестры
расходных обязательств муниципальных образований будут опубликованы в
СМИ и сети Интернет по мере их готовности.
В результате все расходы областного бюджета и бюджетов
муниципальных образований будут регулироваться нормативными правовыми
актами соответствующего уровня.
4.2.6.3. Ожидаемые результаты
Результатом реализации комплекса мероприятий по показателю B6
станет такое состояние системы управления общественными финансами, при
котором все обязательства будут регламентированы соответствующими
нормативными правовыми и законодательными актами, объемы обязательств
будут ежегодно оцениваться, а результаты оценки будут использоваться
при разработке среднесрочного финансового плана, бюджета, докладов о
результатах и основных направлениях деятельности всех субъектов
бюджетного планирования.
Наличие системного документа с перечнем и объемами обязательств
позволит повышать целевую направленность и результативность расходов,
корректировать посредством внесения изменений в нормативно-правовую
базу области и муниципальных образований состав обязательств, расходы
на исполнение которых являются неэффективными.
|—————————————————————————————————————————————————————————————————|
| Планируемый уровень прогресса по показателю B6 |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
| Оценка текущего | Планируемое | Планируемое |
| состояния | состояние по | состояние по |
| | результатам 1-го | результатам 2-го |
| | этапа | этапа |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
| 2 | 2 | 5 |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
4.2.6.4. Альтернативные механизмы
Одной из альтернатив при реализации описанных выше мероприятий
является выбор окончательного формата реестра расходных обязательств
Астраханской области. Структура реестра в настоящем его виде не
полностью соответствует рекомендуемой Министерством финансов
Российской Федерации. Приведение его структуры в рекомендуемую форму
предполагает проведение определенной переработки нормативных правовых
актов Астраханской области, но пока не является обязательным. Тем не
менее существует определенная вероятность того, что требование к
структуре станет обязательным. В этом случае работу по приведению
структуры в соответствие с требуемой придется осуществить безусловно.
Окончательное решение о необходимости переработки структуры
реестра в ходе реализации Программы будет принято по результатам
согласования в ближайшее время.
4.2.6.5. Оценка рисков
Риски при реализации мероприятий по показателю B6 низкие, так как
сама систематизация имеющихся обязательств не приводит к их изменению.
Наличие же сводной информации об их объемах, напротив, может позволить
сократить неэффективные расходы либо пересмотреть форму их
осуществления (например, посредством перевода непрограммных видов
расходов по текущим обязательствам в расходы в составе целевых
программ).
4.3. Административная реформа
4.3.1. C1. Внедрение процедур открытого конкурса на замещение
вакантных должностей государственной гражданской службы и повышения
квалификации государственных гражданских служащих Астраханской области
и муниципальных служащих Астраханской области
4.3.1.1.Анализ текущего состояния и обоснование необходимости
реформы
Вопросы государственной гражданской службы регламентируются
Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной
гражданской службе Российской Федерации", а также Законом Астраханской
области от 09.09.2005 N 48/2005-ОЗ "О государственной гражданской
службе Астраханской области" (приложение C1). Реестр должностей
государственной гражданской службы Астраханской области установлен
Законом Астраханской области от 22.06.2006 N 26/2006-ОЗ "О Реестре
должностей государственной гражданской службы Астраханской области"
(приложение C1). Указанный Закон вступает в силу после вступления в
силу Закона Астраханской области от 04.10.2006 N 72/2006-ОЗ "О
некоторых вопросах оплаты труда государственных гражданских служащих
Астраханской области".
Для целей проведения оценки основных требований к отдельным
направлениям государственной гражданской службы в Астраханской области
реализуется план работы совета по проведению административной реформы,
состав которого утвержден постановлением Губернатора Астраханской
области от 10.02.2006 N 54 "О проведении административной реформы в
Астраханской области в 2006-2008 годах".
В соответствии с данным планом работы управлением кадровой
политики и государственной службы администрации Губернатора области
был разработан типовой регламент взаимодействия исполнительных органов
государственной власти Астраханской области и типовой регламент
внутренней организации исполнительных органов государственной власти
Астраханской области, утвержденные постановлением Правительства
Астраханской области от 21.07.2006 N 238-П (приложение С1), а также
разработан проект порядка введения новых функций в исполнительных
органах государственной власти Астраханской области.
Кроме того, по реализации вышеназванного направления ведется
работа членами рабочих групп по внедрению методики оценки деятельности
исполнительного органа государственной власти Астраханской области в
рамках проекта Tasis "Реформа государственной службы (Административная
реформа 2)". В соответствии с распоряжением Губернатора Астраханской
области от 06.05.2006 N 276-р до окончания года планируется внедрение
данной методики в министерстве социального развития и труда
Астраханской области и министерстве образования и науки Астраханской
области.
Основные требования к отдельным должностям государственной
гражданской службы содержатся в должностных регламентах
государственных гражданских служащих, утвержденных распоряжениями
Губернатора Астраханской области от 06.04.2005 N 227-р "О примерной
форме должностного регламента государственного гражданского служащего
исполнительного органа государственной власти Астраханской области" и
от 25.07.2005 N 570-р "О примерной форме должностного регламента
руководителя службы, агентства Астраханской области".
Систематизированные результаты оценки основных требований к
должностям государственной гражданской службы ожидаются по результатам
реализации первого этапа Программы.
В I квартале 2006 года на основании предложений руководителей
исполнительных органов государственной власти Астраханской области и
структурных подразделений администрации Губернатора Астраханской
области выявлены сферы осуществления государственной политики и
государственного управления, требующие повышения квалификации
государственных гражданских служащих: финансов, образования,
социально-экономического развития, организации государственной системы
социальной защиты населения, адресной социальной помощи, обеспечения
исполнения областного бюджета, управления и распоряжения
государственной собственностью Астраханской области, развития
государственной гражданской службы и кадровой политики, а также иные
отраслевые и специальные направления деятельности, связанные с
обеспечением государственных полномочий исполнительными органами
государственной власти области.
Среди астраханских вузов проведен конкурс на лучшие программы
повышения квалификации, итоги которого были подведены на заседании
рабочей группы по профессиональной переподготовке и повышению
квалификации государственных гражданских служащих под
председательством заместителя председателя Правительства Астраханской
области по социальной политике. В результате принято распоряжение
Губернатора Астраханской области от 28.02.2006 N 105-р "О повышении
квалификации государственных гражданских служащих на 2006 год"
(приложение C1).
В первом полугодии 2006 года успешно реализованы учебные
программы повышения квалификации по следующим темам:
- "Социальная политика государства: содержание, приоритеты,
механизмы осуществления";
- "Управление персоналом государственной службы";
- "Деловой иностранный язык (английский) для государственных
служащих";
- "Бюджет и межбюджетные отношения".
Во исполнение статьи 63 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ
"О государственной гражданской службе Российской Федерации"
управлением кадровой политики и государственной службы администрации
Губернатора Астраханской области разрабатывается нормативная правовая
база для перехода с 2007 года к размещению государственного заказа на
профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку
государственных гражданских служащих исполнительных органов
государственной власти Астраханской области в порядке, предусмотренном
Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
и муниципальных нужд".
Принято постановление Губернатора Астраханской области от
12.07.2006 N 300 "Об утверждении Положения о государственном заказе на
профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку
государственных гражданских служащих исполнительных органов
государственной власти Астраханской области". В настоящее время в
министерстве экономического развития Астраханской области на
согласовании находится конкурсная документация для проведения
открытого конкурса на размещение государственного заказа на
профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку
государственных гражданских служащих исполнительных органов
государственной власти Астраханской области на 2007 год.
В соответствии с распоряжением Губернатора Астраханской области
от 18.07.2005 N 545-р "О проведении конкурсов на замещение вакантных
должностей государственной гражданской службы в исполнительных органах
государственной власти Астраханской области" руководителями
исполнительных органов государственной власти Астраханской области
утверждены положения о конкурсах, образованы постоянно действующие
конкурсные комиссии.
Руководителям исполнительных органов государственной власти
области рекомендовано включать в состав кадрового резерва участников
конкурсов на замещение вакантных должностей государственной
гражданской службы, имеющих высокие профессиональные и
личностно-деловые качества, но не ставших победителями конкурса.
В 2005 году проведено 12 открытых конкурсов на замещение 16
вакантных должностей государственной гражданской службы в 7
исполнительных органах государственной власти Астраханской области, в
которых приняли участие около 50 кандидатов. С начала 2006 года
проведен 31 открытый конкурс в 12 исполнительных органах
государственной власти Астраханской области на замещение 39 вакантных
должностей государственной гражданской службы, где участвовали 146
кандидатов.
Управлением кадровой политики и государственной службы
администрации Губернатора Астраханской области разработана форма, в
соответствии с которой руководителям исполнительных органов
государственной власти Астраханской области необходимо ежеквартально
представлять информацию о проводимых конкурсах на замещение вакантных
должностей государственной гражданской службы Астраханской области.
Разрабатываются методические рекомендации по применению системы
методов оценки государственных гражданских служащих (граждан) в
исполнительных органах государственной власти Астраханской области.
До завершения года намечены дополнительные меры по повышению
доступности и эффективности государственной гражданской службы в
исполнительных органах государственной власти Астраханской области, а
именно:
- разработка перечня должностей государственной гражданской
службы в штатных расписаниях исполнительных органов государственной
власти области, замещение которых при наличии вакансий возможно только
на конкурсной основе;
- осуществление подбора независимых экспертов для участия в
работе конкурсных комиссий;
- организация с работниками кадровых служб исполнительных органов
государственной власти Астраханской области методического совещания по
проведению конкурсов на замещение вакантных должностей государственной
гражданской службы в исполнительных органах государственной власти
Астраханской области.
Объявления по вакансиям публикуются в СМИ и сети Интернет, в
частности на сайте по ссылке `Объявления'.
4.3.1.2. План и этапы реформирования
По результатам реализации первого этапа Программы планируется
завершение осуществляемых в настоящее время работ по системной оценке
требований к отдельным направлениям и должностям государственной
гражданской службы.
Выявление основных сфер деятельности государственных гражданских
служащих, требующих применения мер по повышению квалификации
государственных гражданских служащих, проводится систематически, и
Астраханская область в настоящее время соответствует условиям отдельно
взятого второго уровня показателя C1. Основными направлениями для
повышения квалификации в ходе реализации Программы и по ее завершении
являются темы, связанные с новыми принципами государственного
управления, в первую очередь с бюджетированием, ориентированным на
результат. В этой связи Астраханская область уже сейчас приступила к
определению основных тем обучения и выявлению перечня сотрудников,
обучение которых в ходе реализации Программы является крайне
необходимым для обеспечения реализации планов осуществления реформ и
максимизации ожидаемого эффекта Программы реформирования.
Например, приоритетными темами повышения квалификации могут
стать: стратегическое планирование, выработка политики развития
отраслей, разработка ДРОНДов, среднесрочных ведомственных программ и
региональных программ развития, выработка системы бюджетных услуг и
разработка их стандартов, применение принципов стимулирования
муниципальных образований к достижению стратегических целей развития
области, прочие направления.
Для обеспечения эффективности процесса повышения квалификации
государственных гражданских служащих области на первом и втором этапах
Программы будет осуществлена доработка порядка определения перечня
направлений и предметов изучения при повышении квалификации
государственных гражданских служащих на очередной финансовый год,
утвержден сам перечень. При этом необходимо добиться, чтобы перечень
предметов изучения на следующий год утверждался в течение первого
полугодия текущего года, с тем чтобы заинтересованные сотрудники
исполнительных органов государственной власти Астраханской области
могли заранее проявлять интерес к участию в обучающих программах, а
расходы на осуществление программ повышения квалификации включались в
проект областного бюджета уже по итогам рассмотрения соответствующих
заявок от исполнительных органов государственной власти Астраханской
области.
Фактические доли государственных гражданских служащих, прошедших
курсы повышения квалификации, от общей численности государственных
гражданских служащих, а также планируемые значения этого показателя
приведены в нижеследующей таблице.
|—————————————————|————|————————————————|——————————————|—————————————|
| |2005| 2006 год | 2007 год | 2008 год |
| |год | | | |
|—————————————————|————|————————|———————|——————|———————|——————|——————|
| | |I полу- | II | I | II | I | II |
| | | годие | полу- |полу- | полу- |полу- | полу-|
| | | | годие |годие | годие |годие | годие|
|—————————————————|————|————————|———————|——————|———————|——————|——————|
| Доля |11% | 8% | 10%* | 7%* | 10%* | 8%* | 12%* |
| государственных | | (5%*) | | | | | |
| гражданских | | | | | | | |
| служащих, | | | | | | | |
| прошедших курсы | | | | | | | |
| повышения | | | | | | | |
| квалификации | | | | | | | |
|—————————————————|————|————————|———————|——————|———————|——————|——————|
* - плановые показатели
Таким образом, планируется, что в 2007 году будет обеспечено
повышение квалификации не менее 50% государственных гражданских
служащих исполнительных органов государственной власти Астраханской
области, что установлено распоряжением Правительства Астраханской
области от 10.11.2005 N 193-Пр.
4.3.1.3. Ожидаемые результаты
Данные мероприятия позволят привлечь высококвалифицированных
компетентных руководителей, повысить управленческий потенциал,
профессионализм и ответственность работников исполнительных органов
государственной власти Астраханской области, внедрить новые
эффективные методы управления общественными финансами и социальной
сферой.
|—————————————————————————————————————————————————————————————————|
| Планируемый уровень прогресса по показателю С1 |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
| Оценка текущего | Планируемое | Планируемое |
| состояния | состояние по | состояние по |
| | результатам 1-го | результатам 2-го |
| | этапа | этапа |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
| 0 | 4 | 5 |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
4.3.1.4. Альтернативные механизмы
Альтернативами реализации мероприятий по показателю C1 являются
целевые группы государственных гражданских служащих, на которые будут
направлены мероприятия по повышению квалификации.
Возможные составы целевых групп могут быть следующие:
- государственные гражданские служащие только из министерства
финансов Астраханской области;
- государственные гражданские служащие министерства финансов,
министерства экономического развития, министерства имущественных и
земельных отношений, министерства ЖКХ Астраханской области;
- государственные гражданские служащие указанных выше министерств
и отраслевых министерств пилотных отраслей;
- государственные гражданские служащие всех указанных выше
министерств и муниципальные служащие пилотных отраслей пилотных
муниципальных образований.
Наиболее оптимальным вариантом является последний, так как это
обеспечит полноценную подготовку бюджетной системы для реализации
мероприятий Программы, планируемых к осуществлению, особенно в
отношении мероприятий по переходу к бюджетированию, ориентированному
на результат. Так, полноценная система бюджетных услуг в сферах
здравоохранения, образования и социальной защиты не может быть создана
без привлечения муниципального уровня. Основная доля этих услуг
осуществляется на местах, и выпадение этого уровня приведет к
невозможности получения планируемого роста эффективности.
Вместе с тем первый вариант реализации мероприятий также позволит
решить вышеизложенные задачи. В дальнейшем подготовленные специалисты
министерства финансов Астраханской области также смогут распространить
полученный опыт и знания среди специалистов финансовых органов
муниципальных образований и отраслевых пилотных министерств.
4.3.1.5. Оценка рисков
Основной риск реализации мероприятий по показателю C1 заключается
в недостатке программ обучения, адекватных стоящим задачам, научных и
образовательных организаций и обучающих специалистов, обладающих
достаточным опытом обучения по относительно новым для России
направлениям повышения квалификации. Отсутствие практики длительного
использования новых подходов к реализации бюджетного процесса,
отсутствие достаточно стабильных сведений о типичных ошибках при его
реализации, четких положительных или отрицательных результатов
применения усложняет процесс изыскания качественных условий для
проведения качественного обучения.
Этот риск может быть снижен за счет привлечения к процессу
повышения квалификации организаций, ученых и преподавателей, хорошо
знакомых не только с теорией развития принципов БОР в России на
федеральном уровне, но и с опытом аналогичных преобразований за
рубежом, а также с практикой программно-целевого управления в
негосударственном секторе.
Есть риск того, что при отсутствии оценки качества программ,
предлагаемых образовательными учреждениями для профессиональной
переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских
служащих, отрыве их от практического аспекта у государственных
гражданских служащих окажется недостаточно высокий профессиональный
уровень и опыт работы. В связи с этим повышение квалификации
государственных гражданских служащих не даст ожидаемых результатов.
В качестве методов снижения данного риска необходимо решать
вопросы повышения качества разработки программ и эффективности
подготовки преподавательского состава для выполнения государственного
заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных
гражданских и муниципальных служащих.
Описанные выше риски компетентности преподавателей и адекватности
программ обучения целям могут быть снижены за счет:
- профессиональной переподготовки не только обучаемых, но и
обучающего персонала, периодического пересмотра содержания программ
обучения, направленных на адекватное целям повышение квалификации
государственных гражданских служащих, привлечение к процессу
преподавания непосредственно сотрудников, демонстрирующих эффективную
деятельность и обладающих значительным опытом;
- внедрения методов контроля качества переподготовки посредством
применения обратной связи, при которой обучаемые будут давать
характеристику полезности и прогрессивности предлагаемых программ,
собственную оценку степени квалификации и подготовки преподавателей,
предложения по корректировке программ обучения и квалификационных
требований, предъявляемых к преподавателям.
4.4. Реформирование государственного сектора экономики
4.4.1. D1. Повышение уровня платежей населения за
жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема социальной поддержки
наименее обеспеченных слоев населения
4.4.1.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости
реформы
Предприятия ЖКХ Астраханской области поставляют услуги трем
обособленным группам потребителей: населению, бюджетным учреждениям и
предприятиям.
Основной задачей министерства жилищно-коммунального хозяйства
Астраханской области является оказание помощи предприятиям ЖКХ в
проведении мероприятий по реализации программ модернизации,
обеспечения их финансовой стабильности, что позволит создать
благоприятные условия и инвестиционную привлекательность
жилищно-коммунального хозяйства. Для реализации данных мероприятий
министерством ЖКХ Астраханской области разработана "Среднесрочная
программа развития отрасли жилищно-коммунального хозяйства
Астраханской области на 2005-2007 годы". При разработке проекта этой
программы использовались данные о состоянии отрасли, отраженные в
форме статистической отчетности 22-ЖКХ "Сведения о работе
жилищно-коммунальных организаций в условиях реформы". Ожидаемыми
конечными результатами реализации данной программы должно стать
развитие отрасли за счет:
- повышения эффективности и качества жилищно-коммунального
обслуживания;
- повышения надежности работы инженерных систем жизнеобеспечения,
комфортности и безопасности условий проживания;
- социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных
услуг;
- финансового оздоровления предприятий;
- привлечения инвестиционных вложений;
- демонополизации и развития конкурентных отношений.
Основными мерами, которые приведут к достижению указанных
результатов, являются:
1) упорядочение механизма предоставления мер социальной поддержки
отдельным категориям граждан, в том числе путем перехода на адресные
выплаты льгот по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным
категориям граждан.
Для обеспечения перехода жилищно-коммунального хозяйства на режим
безубыточного функционирования при обеспечении должного качества услуг
приоритетной формой расходов бюджетных средств должны стать адресные
субсидии населению на оплату ЖКУ.
Правительством Астраханской области в соответствии с Жилищным
кодексом Российской Федерации принято постановление от 22.12.2005
N 462-П "О мероприятиях по предоставлению субсидий на оплату жилого
помещения и коммунальных услуг и о внесении изменений в постановление
Правительства Астраханской области от 06.06.2005 N 118-П" (приложение
D1), которым определен порядок перечисления субсидий на банковские
счета граждан или через управление федеральной почтовой связи
Астраханской области - филиал ФГУП "Почта России". В 2006 году
формирование системы социальных счетов для осуществления адресной
социальной поддержки населения в виде субсидий на оплату ЖКУ области
полностью завершено.
В целях улучшения материального положения малообеспеченных
граждан Законом Астраханской области от 05.06.2006 N 14/2006-ОЗ "О
региональных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг"
снижен размер максимально допустимой доли собственных расходов граждан
на оплату ЖКУ с 22% до 18%.
За три года (2003-2005 годы) сумма ежегодно начисляемых субсидий
на оплату жилищно-коммунальных услуг увеличилась в 2,5 раза - с 103,8
млн. руб. до 259,6 млн. руб. Потребность в средствах при формировании
областного бюджета на 2006 год определялась исходя из нормативов и
стандартов в соответствии со статистическими сведениями о доходах
населения.
Порядок предоставления мер социальной поддержки отдельным
категориям граждан в натуральной форме утвержден постановлением
Правительства Астраханской области от 24.06.2005 N 188-П "О порядке
предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан в
части оплаты жилищно-коммунальных услуг" (приложение D1).
В соответствии с постановлением Правительства Астраханской
области от 19.05.2005 N 96-П (приложение D1) возмещение расходов
предприятиям ЖКХ, связанных с предоставлением мер социальной поддержки
отдельным категориям граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг,
осуществляется министерством ЖКХ Астраханской области на основании
заключенных договоров и предоставляемых отчетов о фактических
расходах.
В настоящее время на территории г. Астрахани осуществляется
перевод мер социальной поддержки по оплате жилищных услуг гражданам
отдельных категорий, проживающим в многоквартирных домах, при
непосредственном управлении таким домом из натуральной формы в
денежную.
Механизм предоставления указанных мер утвержден постановлением
Правительства Астраханской области от 05.04.2006 N 86-П "О внедрении
системы предоставления мер социальной поддержки на оплату жилого
помещения с использованием лицевых счетов граждан при непосредственном
управлении собственниками помещений многоквартирным домом и о внесении
изменения в постановление Правительства Астраханской области от
22.12.2005 N 459-П" (приложение D1).
До 2008 года планируется перевод на адресное перечисление мер
социальной поддержки по оплате жилищных услуг гражданам отдельных
категорий, проживающим в многоквартирных домах, при непосредственном
управлении собственниками помещений на всей территории Астраханской
области;
2) совершенствование планирования и механизма финансирования
жилищных субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг.
Предоставление субсидий малоимущим категориям граждан
осуществляется в соответствии с постановлением Правительства
Российской Федерации от 14.12.2005 N 761 "О предоставлении субсидий на
оплату жилого помещения и коммунальных услуг". В настоящее время
денежные средства перечисляются министерством социального развития и
труда Астраханской области на имеющиеся у граждан банковские счета или
вклады до востребования.
В соответствии с Законом Астраханской области от 05.06.2006
N 14/2006-ОЗ "О региональных стандартах оплаты жилого помещения и
коммунальных услуг" для расчета суммы субсидии на оплату ЖКУ
используются региональные стандарты стоимости жилищно-коммунальных
услуг, дифференцированные по муниципальным образованиям Астраханской
области, и величина максимально допустимой доли расходов граждан на
оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи
для предоставления гражданам субсидий на оплату жилого помещения и
коммунальных услуг в размере 18% (с 01.10.2006 - 15%.).
Кроме того, постановлением Правительства Астраханской области от
22.12.2005 N 462-П "О мероприятиях по предоставлению субсидий на
оплату жилого помещения и коммунальных услуг и о внесении изменений в
постановление Правительства Астраханской области от 06.06.2005
N 118-П" временно на 2006 год уполномоченным органом по предоставлению
(назначение, начисление и выплата) субсидий на оплату жилого помещения
и коммунальных услуг определено министерство социального развития и
труда Астраханской области;
3) упорядочение механизма формирования тарифов на
жилищно-коммунальные услуги, создание эффективного механизма целевого
использования составляющих тарифа (амортизационные отчисления, прибыль
и т.п.) на цели модернизации и развития
Реализация данного направления возможна в рамках мероприятий
отраслевой целевой программы "Реформирование предприятий
жилищно-коммунального хозяйства на территории Астраханской области на
2005-2008 годы", утвержденной постановлением Правительства
Астраханской области от 19.10.2005 N 382-П.
Федеральным законом от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах
регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" утверждены
методы регулирования тарифов на товары и услуги организаций
коммунального комплекса, в том числе индексация установленных тарифов
на товары и услуги организации коммунального комплекса в
предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях объективных
изменений условий деятельности организации коммунального комплекса,
влияющих на стоимость производимых ею товаров (оказываемых услуг).
Предельные индексы устанавливаются исходя из объемов производимых
товаров и оказываемых услуг организаций коммунального комплекса с
учетом утвержденных представительными органами местного самоуправления
инвестиционных программ, местных и иных особенностей.
В 2006 году установление предельных индексов, тарифов на товары и
услуги организаций коммунального комплекса будет осуществляться
применительно к тарифам на товары и услуги этих организаций,
действовавшим на конец 2005 года (без учета требований настоящего ФЗ).
Приказом Федеральной службы по тарифам от 29.12.2005 N 853-э/4 в
среднем для Астраханской области утверждены следующие предельные
индексы:
- предельные индексы максимально возможного изменения тарифов на
товары и услуги организаций коммунального комплекса - 115%;
- максимальная величина роста тарифов на тепловую энергию, за
исключением производимой электростанциями, осуществляющими
производство в режиме комбинированной выработки электрической и
тепловой энергии - 114%;
- предельные индексы изменения размера платы граждан за жилое
помещение и коммунальные услуги с учетом соотношения платы граждан за
жилое помещение и коммунальные услуги соответственно их затратам -
20%.
В целом по Астраханской области рост стоимости
жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м по экономически обоснованным
тарифам установлен в размере 11%, по тарифам для населения - 13%.
На 2007 год предельные индексы установлены приказом Федеральной
службы по тарифам от 11.08.2006 N 179-э/1 "О внесении изменений в
приказ Федеральной службы по тарифам от 01.08.2006 N 168-э/3 "Об
утверждении индексов максимально возможного изменения установленных
тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с
учетом надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального
комплекса, предельных индексов изменения размера платы граждан за
жилое помещение и предельных индексов изменения размера платы граждан
за коммунальные услуги, а также предельных максимальных уровней
тарифов на тепловую энергию, за исключением производимой
электростанциями, осуществляющими производство в режиме
комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, на 2007
год".
В настоящее время министерством ЖКХ Астраханской области
подготовлен проект постановления Правительства Астраханской области об
утверждении соответствующих индексов по муниципальным образованиям
Астраханской области на 2007 год.
В СМИ Астраханской области публикуются информационные статьи,
ответы на вопросы, разъясняющие населению права и порядок на получение
мер социальной поддержки и субсидий на оплату жилья и коммунальных
услуг, и материалы о ходе реформы ЖКХ.
4.4.1.2. План и этапы реформирования
В настоящее время проводится работа по оценке действующих
бюджетных расходов на финансирование жилищно-коммунального хозяйства,
в том числе из местных бюджетов, за период 2003-2006 годов. Завершена
оценка установленного уровня возмещения населением затрат по
предоставлению ЖКУ, фактического уровня возмещения населением затрат
по предоставлению ЖКУ и установленной максимально допустимой доли
собственных расходов граждан на оплату ЖКУ. Оценены планы этих
показателей вплоть до первого полугодия 2008 года. Проводится оценка
сумм начисленных и предоставленных субсидий на оплату ЖКУ, которая
планируется к завершению по итогам первого этапа Программы. Такая
оценка будет произведена и на втором этапе Программы.
Действующий в Астраханской области механизм предоставления
субсидий в настоящее время не предполагает предоставления субвенций
муниципальным образованиям на цели предоставления населению субсидий
для оплаты ЖКУ. Выплаты производятся из областного бюджета. Работа по
подготовке к переходу от предоставления мер социальной поддержки в
натуральном виде в денежную форму завершена лишь в 2006 году.
В рамках реализации первого и второго этапов Программы
планируется разработать и на втором этапе реализации Программы
утвердить методику предоставления субвенций муниципальным образованиям
на выполнение государственных полномочий по предоставлению населению
субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг исходя из 100 % уровня
платежей граждан при использовании сформированной системы адресного
предоставления субсидий. При этом в методике будут использованы уже
разработанные нормативы и методологии расчета конкретных объемов
субвенций для каждого муниципального образования.
С целью создания системы стимулирования органов местного
самоуправления к эффективной деятельности в вопросах выявления
реальной нуждаемости граждан в составе методики будет предусмотрена
возможность использования субвенций муниципальными образованиями в
случае экономии полученных субвенций на другие направления
финансирования жилищно-коммунального хозяйства.
Целесообразность такой меры стимулирования заключается в том, что
у получателя субвенции на исполнение делегируемых полномочий
появляется заинтересованность в максимально эффективном (обеспечение
безусловной компенсации нуждающимся при сокращении выплат лицам,
финансовое состояние которых не соответствует критериям нуждаемости, -
например, выявляется, что лицо, претендующее на получение субсидии,
получает доходы от сдачи жилья в аренду) использовании данных средств.
Практика использования делегируемых полномочий, когда получатель
субвенций, имеющий экономию от полученных средств, как правило, теряет
их в следующем году, приводит к исключительно затратному способу
выполнения соответствующих обязательств государства перед населением.
В случае, если сэкономленные ресурсы не изымаются, а могут быть
потрачены по решению муниципального образованию на другие, разрешенные
условиями предоставления субвенции, направления развития ЖКХ
(например, благоустройство придомовой территории или обновление
коммунальной инфраструктуры, т.е. фактически получателем результатов
использования средств остается население), появляется стимул к
повышению эффективности использования средств этой субвенции.
С целью повышения прозрачности процесса предоставления субсидий
населению на оплату услуг ЖКХ в СМИ и сети Интернет будут
публиковаться установленный и фактический уровни платежей граждан за
предоставляемые жилищно-коммунальные услуги в разрезе муниципальных
образований, что позволит заинтересованным лицам проводить
сопоставление динамики эффективности реализации политики по
совершенствованию управления отраслью и эффективности системы
субсидирования населения.
По результатам реализации мероприятий по повышению эффективности
предоставления жилищных и коммунальных услуг средний фактический
уровень платежей населения Астраханской области за предоставляемые
жилищно-коммунальные услуги прогнозируется на уровне 95 %.
4.4.1.3. Ожидаемые результаты реализации мероприятий
Основным результатом реализации мероприятий ожидается
формирование системы субсидирования населения на оплату
жилищно-коммунальных услуг, позволяющей, с одной стороны, снизить
бремя финансовой нагрузки малоимущей части населения, с другой стороны
- повысить уровень собираемости платежей за жилищно-коммунальные
услуги, предоставленные предприятиями этой отрасли, что позволит
повысить уровень и качество жизни населения области и качество услуг.
Совокупность ожидаемых в рамках данного мероприятия результатов
является одной из составляющих условия достижения стратегической цели
- роста человеческого и социального капитала области.
|————————————————————————————————————————————————————————————————|
| Планируемый уровень прогресса по показателю D1 |
|—————————————————————|————————————————————|—————————————————————|
| Оценка текущего | Планируемое | Планируемое |
| состояния | состояние по | состояние по |
| | результатам 1-го | результатам 2-го |
| | этапа | этапа |
|—————————————————————|————————————————————|—————————————————————|
| 0 | 1 | 5 |
|—————————————————————|————————————————————|—————————————————————|
4.4.1.4. Альтернативные механизмы
Альтернативой является сохранение действующей до 2006 года
системы с некоторыми `косметическими' изменениями нормативно-правовой
базы с целью перехода на адресные денежные выплаты в соответствии с
действующим порядком субсидирования. Однако данная альтернатива в
значительной степени снижает возможности влияния органов местного
самоуправления на социальную обеспеченность населения, проживающего в
этих муниципальных образованиях, при том, что органы местного
самоуправления в наибольшей степени обладают информацией о
возможностях повышения эффективности системы предоставления
соответствующих услуг жителям, о состоянии инфраструктуры ЖКХ и
наиболее целесообразных методах ее развития.
Другой альтернативой является применение разработанной методики
только для части муниципальных образований. Но в этом случае не будет
соблюдаться принцип единства условий действующей системы межбюджетных
отношений для всех муниципальных образований, будет создан прецедент,
когда одни муниципальные образования будут находиться в более выгодных
условиях по отношению к другим на основании необоснованного решения
исполнительных органов государственной власти Астраханской области. От
данной альтернативы целесообразно отказаться.
4.4.1.5. Оценка рисков
При реализации вышеуказанных мероприятий основными рисками могут
являться:
- недостаточная подготовленность органов местного самоуправления
к эффективному предоставлению адресных субсидий населению на оплату
жилищно-коммунальных услуг;
- возможность злоупотребления экономией субвенций, в результате
которой субсидиями не смогут воспользоваться реально нуждающиеся
граждане;
- задержка предоставления субсидий в связи с проведением проверок
уровня нуждаемости.
Минимизация этих рисков может быть обеспечена посредством:
- проведения обучающих и разъяснительных мероприятий с
ответственными органами местного самоуправления, разработки
методических рекомендаций по вопросам использования субвенций и
выплаты субсидий. Для этого целесообразно изучить опыт субъектов
Российской Федерации, наиболее успешно реализующих аналогичные
процедуры выплаты субсидий на оплату ЖКУ, в том числе участников
программы реформирования предыдущих лет;
- качественной проработки методик, содержащих в себе положения,
снижающие вероятность злоупотреблений, например, возможность
использования средств субвенций на другие цели должна предоставляться
только в случае полного выполнения обязательств перед получателями
субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.
4.5. Совершенствование системы инвестиций
4.5.1. Е1. Мониторинг реализации инвестиционных проектов,
реализуемых за счет бюджетных средств
4.5.1.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости
реформы
Инвестиционная политика Астраханской области направлена на
следующие основные виды инвестиционной деятельности:
- инвестиции в объекты социальной инфраструктуры;
- инвестиции в объекты инженерной инфраструктуры;
- участие и инвестиционная поддержка коммерческих проектов,
характеризующихся высокими показателями социальной и общественной
значимости.
Формирование областной адресной инвестиционной программы
осуществляется в соответствии с постановлением Администрации
Астраханской области от 14.11.2003 N 3/14 "О формировании и реализации
ежегодной областной адресной инвестиционной программы".
Областная адресная инвестиционная программа - программа
капитальных вложений областного бюджета, определяющая объемы
ассигнований на очередной финансовый год на государственные
инвестиции.
За последние три года, с 2003 по 2005 годы, на реализацию
областной адресной инвестиционной программы выделено 535,4 млн.
рублей. Финансовые средства областного бюджета в основном направлялись
на строительство жилья, объектов социальной сферы (здравоохранения,
образования, культуры), строительство объектов водоснабжения,
газификации и дорожное строительство.
В приоритетном порядке в областную адресную инвестиционную
программу включаются следующие объекты:
- стройки и объекты, для которых государственным заказчиком
обеспечивается привлечение средств федерального бюджета и иных
дополнительных источников финансирования (в объеме не менее 50
процентов лимитов капитальных вложений в основные фонды из областного
бюджета);
- не завершенные строительством объекты, подлежащие завершению в
планируемом (прогнозируемом) году;
- стройки и объекты, по которым принятые в пределах лимитов
бюджетных обязательств денежные обязательства областного бюджета
остались не исполненными по причине недостаточности фактически
выделенных средств.
Включение в перечень вновь начинаемых строек и объектов
осуществляется после удовлетворения потребности в финансовых средствах
для переходящих строек и объектов, на которых создаются аналогичные
мощности, при наличии разработанной, прошедшей экспертизу и
утвержденной проектно-сметной документации в соответствии с
действующим законодательством по состоянию на 1 июля года,
предшествующего планируемому периоду, за исключением объектов, где
требуется срочное выполнение аварийно-восстановительных работ, или
объектов, по которым имеются соответствующие поручения Губернатора
Астраханской области и решения Правительства Астраханской области.
Не допускается включение в перечень строек и объектов, не
обеспеченных проектно-сметной документацией, разработанной и
утвержденной в установленном порядке.
Для включения строек и объектов в предварительный перечень строек
и объектов для государственных нужд Астраханской области на
соответствующий год государственные заказчики представляют в
министерство экономического развития Астраханской области пакет
обосновывающих документов, включающий:
- пояснительную записку, содержащую по каждому объекту перечня
анализ исходного состояния, обоснование целесообразности строительства
объекта, приобретения помещений, оборудования и других видов затрат,
предполагаемый социальный и экономический эффект от ввода объекта в
эксплуатацию;
- согласованное с министерством строительства и дорожного
хозяйства Астраханской области техническое задание на проектирование
строительства объекта или проектно-сметную документацию, прошедшую
техническую и экологическую экспертизу.
В результате принятых мер за три года с участием областного
бюджета было введено основных фондов на 1320,0 млн. рублей. Построено
и введено в эксплуатацию жилых домов общей площадью 1861,0 тыс. кв.
метров, общеобразовательных школ на 805 ученических мест, детских
домов на 160 мест, больниц на 60 коек, амбулаторно-поликлинических
учреждений на 600 посещений в смену.
Введено в эксплуатацию газопроводов-отводов протяженностью
1847,82 км, газифицировано 18894 квартиры и домовладения, построено и
реконструировано 163,79 км водопроводных сетей.
В результате принимаемых мер обеспеченность 1 жителя области
жилой площадью возросла на 7,2% и составила 19,3 кв. метра. Удельный
вес учащихся государственных общеобразовательных учреждений,
занимающихся во вторую смену, сократился на 4,1%.
На 8,0% увеличилась обеспеченность амбулаторно-поликлиническими
учреждениями и составила 290,4 посещения в смену на 10000 населения.
Уровень обеспеченности питьевой водой по области возрос с 57,8% до
66,8%. Уровень газификации жилого фонда увеличился с 70,9% до 75,5%, в
том числе в сельской местности - с 44,8% до 50,3%.
В соответствии с постановлением Главы Администрации области от
10.09.2001 N 464 "О мониторинге инвестиционных проектов,
осуществляемых при поддержке Администрации области" осуществляется
мониторинг инвестиционных проектов, реализуемых при поддержке
Правительства Астраханской области.
Мониторинг проводится в течение периода действия государственной
поддержки и осуществляется в два этапа:
- 1 этап - мониторинг хода реализации проекта;
- 2 этап - мониторинг деятельности хозяйствующего субъекта по
итогам внедрения проекта.
Для проведения мониторинга используются информация о ходе
выполнения проекта, финансово-экономические показатели хозяйствующего
субъекта, показатели эффективности инвестиционных проектов, результаты
социальной и бюджетной эффективности и т.д.
В целях проведения мониторинга формируются рабочие группы, в
состав которых входят представители исполнительных органов
государственной власти Астраханской области, министерства финансов,
министерства экономического развития, службы безопасности и
информационной защиты Астраханской области.
Основными функциями рабочих групп по проведению мониторинга
являются:
- ежемесячное посещение хозяйствующих субъектов, реализующих
инвестиционные проекты при государственной поддержке Правительства
области, в период внедрения проекта и ежеквартальное посещение после
вывода объекта инвестиционной деятельности на планируемую по проекту
мощность,
- подготовка справок о ходе реализации конкретных инвестиционных
проектов,
- подготовка предложений о целесообразности продолжения
осуществления государственной поддержки конкретным инвестиционным
проектам.
На основании данных проведенного мониторинга конкретного
инвестиционного проекта рабочей группой готовится аналитическая
записка для представления председателю инвестиционного совета при
Губернаторе Астраханской области (далее - инвестиционный совет).
По решению председателя инвестиционного совета результаты
мониторинга конкретного инвестиционного проекта выносятся на
рассмотрение инвестиционного совета для принятия решения о продолжении
оказания государственной поддержки названному проекту.
Решение о прекращении оказания государственной поддержки
конкретному инвестиционному проекту принимается постановлением
Правительства Астраханской области на основании протокола заседания
инвестиционного совета.
Министерство экономического развития Астраханской области на
постоянной основе осуществляет мониторинг хода реализации проектов и
деятельности реализующих их хозяйствующих субъектов. За первое
полугодие 2006 года были проведены выезды на 16 предприятий,
реализующих следующие инвестиционные проекты:
- "Развитие ФГУП "Северо-Каспийское морское пароходство";
- "Создание и развитие альтернативной сети связи на территории
Астраханской области";
- "Увеличение объемов производства полиэтиленовой пленки";
- "Строительство торгового центра";
- "Строительство каспийской несамоходной баржи дедвейтом 53 тыс.
тонн";
- "Создание торгово-выставочного центра на основе помещения
бывшего подготовительно - раскройного цеха ООО "Астратекс";
- "Увеличение объемов реализации инженерного оборудования";
- "Возрождение овощеперерабатывающего производства на ООО "ПКФ
"Олинский консервный завод";
- "Организация речных пассажирских перевозок в г. Астрахани и
Астраханской области";
- "Модернизация производства газетной продукции";
- "Организация Астраханского рыбного центра";
- "Расширение сети аттракционов в парке "Планета" г. Астрахани";
- "Модернизация молокоперерабатывающих предприятий";
- "Модернизация производства Астраханского цеха мороженого";
- "Создание хлебопекарного производства в селе Зеленга
Володарского района";
- "Увеличение объемов реализации инженерного оборудования".
В результате проведения мониторинга на инвестиционном совете при
Губернаторе Астраханской области принимаются решения о прекращении
оказания государственной поддержки инвестиционным проектам.
По состоянию на 11.09.2006 приняты решения о прекращении оказания
государственной поддержки следующим инвестиционным проектам:
- "Развитие ФГУП "Северо-Каспийское морское пароходство" - ФГУП
"Северо-Каспийское морское пароходство" (причина - банкротство
предприятия);
- "Создание и развитие альтернативной сети связи на территории
Астраханской области" - ООО НТС "Реалтелеком" (причина -
неиспользование предоставленной поддержки в течение 1 года);
- "Создание хлебопекарного производства в селе Зеленга
Володарского района" - ООО "Бештуг" (причина - отсутствие возможности
оплатить стоимость оборудования);
- "Строительство торгового центра" - ООО
"Строительно-инвестиционная компания" (причина - неиспользование
предоставленной поддержки в течение 1 года);
- "Строительство каспийской несамоходной баржи дедвейтом 53 тыс.
тонн" - ОАО ССЗ "Красные Баррикады" (причина - срок действия гарантии
истек);
- "Создание торгово-выставочного центра на основе помещения
бывшего подготовительно-раскройного цеха ОАО "Астратекс" - ООО НПП
"Каспий" (причина - недостаток средств для реализации проекта у
предприятия);
- "Увеличение объемов реализации инженерного оборудования" - ООО
"Центр сантехники" (причина - неиспользование предоставленной
поддержки в течение 1 года);
- "Создание автозаправочной станции на 375 заправок в сутки в
с. Маячное Икрянинского района" - ООО "Маяк" отказалось от
предоставленной государственной поддержки и реализации проекта.
Во втором полугодии 2006 года был принят Закон Астраханской
области от 16.08.2006 N 50/2006-ОЗ "О государственной поддержке
инвестиционной деятельности в Астраханской области"(21), целями и
задачами которого являются стимулирование инвестиционной деятельности
в Астраханской области, развитие рынка инвестиций, создание условий
для обеспечения защиты прав, интересов и имущества субъектов
инвестиционной деятельности, увеличение налогооблагаемой базы.
_________________________
(21) Настоящий Закон Астраханской области вступает в силу с
1 января 2007 года.
Законом предусматривается обязательное заключение инвестиционного
договора (соглашения) между инвестором, реализующим инвестиционный
проект, и Правительством Астраханской области на основании решения
инвестиционного совета о предоставлении государственной поддержки в
течение 30 дней со дня принятия соответствующего распоряжения
Правительства Астраханской области.
В случае невыполнения требований, предусмотренных заключенным
договором (соглашением), и (или) прекращения деятельности по
реализации инвестиционного проекта до его завершения право на
государственную поддержку утрачивается.
В настоящее время подготавливается нормативный правовой акт, в
котором будут утверждены форма инвестиционного договора (соглашения),
порядок его заключения, регистрации и учета, а также порядок контроля
за ходом реализации соответствующих инвестиционных проектов.
Таким образом, невыполнение хозяйствующим субъектом условий
договора (соглашения) будет являться основанием для прекращения
оказания государственной поддержки.
Учитывая тот факт, что ряд хозяйствующих субъектов, реализующих
инвестиционные проекты при государственной поддержке Правительства
Астраханской области, находятся в отдаленных районах Астраханской
области, целесообразно внесение также определенных изменений в
действующее законодательство с целью передачи определенных функций по
мониторингу инвестиционных проектов соответствующим органам местного
самоуправления.
Приведенная выше информация свидетельствует об определенном
уровне развития системы мониторинга реализуемых инвестиционных
проектов и практике принятия решений относительно продолжения,
пересмотра условий или прекращения реализации инвестиционных проектов,
осуществляемых за счет средств областного бюджета либо при применении
иных мер поддержки инвестиционной деятельности.
Однако система принятия решений не обеспечивает механизм оценки
проектов, позволяющий на основании соответствия конкретного проекта
критериям принимать решение о целесообразности продолжения оказания
инвестиционной поддержки.
В постановлении Главы Администрации Астраханской области от
10.09.2001 N 464 "О мониторинге инвестиционных проектов,
осуществляемых при государственной поддержке Администрации области"
устанавливается перечень показателей, подлежащих контролю на этапах
проведения мониторинга, перечень действий тех или иных органов.
Устанавливается функция рабочих групп по подготовке предложений о
целесообразности продолжения осуществления государственной поддержки
конкретных инвестиционных проектов.
Однако четкие критерии для прекращения поддержки либо пересмотра
условий поддержки методикой не установлены. Методика мониторинга
предполагает использование субъективного мнения рабочих групп для
направления в министерство экономического развития Астраханской
области и представления председателю инвестиционного совета.
При такой системе мониторинга решение о продолжении
инвестиционной поддержки может приниматься субъективно. Тем не менее,
на практике для минимизации степени субъективизма при принятии решений
целесообразно введение критериев, соответствие которым является
однозначным основанием для прекращения поддержки либо пересмотра
условий оказания данной поддержки, что повысит эффективность
инвестиционной политики в целом. Проекты, соответствующие критериям
для прекращения их поддержки, будут исключаться из состава
поддерживаемых без отвлечения на их рассмотрение экспертными
структурами. Кроме того, хозяйствующие субъекты станут обладать
информацией о том, в каком случае поддержка будет прекращена, что
позволит стимулировать их к недопущению возникновения неблагоприятной
для них ситуации прекращения поддержки и повысить социальную и
бюджетную эффективность мер поддержки.
4.5.1.2. План и этапы реформирования
Системная работа по оценке совокупной бюджетной и социальной
эффективности реализации действующих инвестиционных проектов в
Астраханской области до настоящего времени не производилось. В ходе
реализации первого этапа Программы планируется провести оценку
бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных
проектов за 2004-2006 годы по полному перечню действующих в этот
период проектов. Проведение оценки предполагает предварительную
выработку методов такой оценки для каждого вида проектов.
Апробированные методы оценки сформируют методическую основу для
проведения системной оценки и мониторинга реализации инвестиционных
проектов в будущем.
На втором этапе Программы с учетом результатов апробации
примененных на первом этапе методов оценки проектов планируется
завершить разработку и утвердить порядок оценки бюджетной и социальной
эффективности планируемых к реализации и реализуемых инвестиционных
проектов.
С целью повышения эффективности инвестиционной политики будет
разработана и нормативным правовым актом утверждена система критериев,
соответствие которым является основанием для досрочного прекращения
(переработки) реализации инвестиционных проектов.
В результате применение разработанных методик и критериев
позволит повысить качество параметров и степень обоснованности
принимаемых на их основании решений относительно изменений условий
финансирования и поддержки инвестиционных проектов.
На втором этапе Программы будет осуществлена публикация в
средствах массовой информации и сети Интернет информации по оценке
бюджетной и социальной эффективности реализованных за последний
отчетный год инвестиционных проектов, что повысит прозрачность
реализуемой инвестиционной политики, будет способствовать росту
инвестиционной привлекательности области и повышению доверия к
исполнительным органам государственной власти Астраханской области со
стороны населения.
Реализация описанных выше мероприятий обеспечит отсутствие в
бюджетах 2007 и 2008 годов расходов на инвестиционные проекты, которые
удовлетворяли бы условиям для досрочного прекращения их реализации.
4.5.1.3. Ожидаемые результаты
В результате реализации намеченных мероприятий будут обеспечены
условия проведения оценки эффективности реализуемых за счет бюджетных
средств инвестиционных проектов и разработаны методов их корректировки
для целей повышения эффективности.
Усилится общественный контроль за бюджетными инвестициями. Будет
завершено формирование необходимой нормативной базы, регулирующей
инвестиционную деятельность с привлечением бюджетных ресурсов.
Итоговыми результатами станут повышение эффективности принимаемых
к реализации инвестиционных проектов с использованием бюджетных
средств, рост показателей общественной значимости и полезности
реализуемых проектов.
Ожидается также снижение объемов незавершенного строительства,
осуществляемого с привлечением средств областного бюджета, за счет
улучшения процедуры планирования инвестиционных проектов. Снизятся
риски начала финансирования малоэффективных инвестиционных проектов за
счет ужесточения условий начала их реализации.
|—————————————————————————————————————————————————————————————————|
| Планируемый уровень прогресса по показателю E1 |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
| Оценка текущего | Планируемое | Планируемое |
| состояния | состояние по | состояние по |
| | результатам 1-го | результатам 2-го |
| | этапа | этапа |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
| 0 | 1 | 5 |
|—————————————————————|—————————————————————|—————————————————————|
4.5.1.4. Альтернативные механизмы
Альтернативой реализации описанных выше мероприятий является
сохранение текущей системы мониторинга инвестиций до формирования
необходимой нормативной базы на федеральном уровне. Однако выбор такой
альтернативы сохранит возможность принятия решений по поддержке и
финансированию потенциально неэффективных проектов, а также потерь
областного бюджета за счет финансирования бесперспективных с точки
зрения общественной значимости и полезности проектов за счет отказа от
поддержки потенциально более перспективных.
4.5.1.5. Оценка рисков
Существуют определенные риски по обеспечению достаточного уровня
качества критериев для пересмотра условий или прекращения поддержки
инвестиционных проектов. Следует ответственно относиться к составу
таких критериев, так как от их содержания зависит реализуемость
рассматриваемых проектов. Поэтому разрабатываемые критерии должны
действительно выделять те проекты, дальнейшая поддержка которых должна
быть прекращена. Иначе применение недостаточно проработанных критериев
может привести к завершению потенциально эффективных проектов и
возможным потерям областного бюджета в форме потери уже понесенных
расходов и упущенной выгоды в будущем. Минимизация риска адекватности
критериев будет обеспечена их аналитической апробацией на ранее
поддерживаемых проектах, по которым уже приняты решения об их
прекращении, и на проектах, ожидаемый эффект по которым не был
достигнут. В состав критериев попадут только апробированные критерии.
Следует также учитывать совокупность традиционных рисков
реализации самих инвестиционных проектов. Учет этих рисков и
применение механизмов их минимизации при разработке подлежащей
утверждению методики оценки эффективности инвестиционных проектов
позволят минимизировать вероятность их реализации на практике.
4.5.2. Е2. Совершенствование процедуры принятия решений об
осуществлении новых инвестиционных проектов
4.5.2.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости
реформы
Принятие решений о включении новых объектов в областную адресную
инвестиционную программу осуществляется в соответствии с
постановлением Губернатора Астраханской области от 19.08.2003 N 392 "О
распределении бюджетных расходов, направляемых на государственные
инвестиции", а также постановлением Администрации Астраханской области
от 14.11.2003 N 3/14 "О формировании и реализации ежегодной областной
адресной инвестиционной программы".
Направление государственных инвестиций из областного бюджета для
финансирования объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры
осуществляется только по объектам, включенным в областные целевые
программы, и по объектам, находящимся в государственной собственности
Астраханской области или в муниципальной собственности.
Определение и оценка необходимости направления государственных
инвестиций из областного бюджета в очередном финансовом году
осуществляются министерством экономического развития Астраханской
области совместно с отраслевыми исполнительными органами
государственной власти Астраханской области в сроки, установленные для
формирования областного бюджета на очередной финансовый год, и
производятся в рамках формирования областной адресной инвестиционной
программы в 2 этапа:
- 1 этап - определение и оценка необходимости направления
государственных инвестиций из областного бюджета по отраслям,
- 2 этап - определение и оценка необходимости направления
государственных инвестиций из областного бюджета по объектам.
Для выполнения первого этапа используется группа показателей
уровня социально-экономического развития области:
- обеспеченность местами детей, находящихся в дошкольных
учреждениях (мест на 1000 детей дошкольного возраста);
- обеспеченность населения амбулаторно-поликлиническими
учреждениями (число посещений за смену на 10000 человек);
- удельный вес площади, оборудованной водопроводом;
- удельный вес площади, оборудованной канализацией;
- удельный вес площади, оборудованной центральным отоплением;
- удельный вес площади, оборудованной ваннами (душами);
- удельный вес площади, оборудованной