Постановление Правительства Астраханской области от 06.07.2007 № 273-П
О методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Астраханской области и проектов нормативных правовых актов
АСТРАХАНСКАЯ ОБЛАСТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВО ПОСТАНОВЛЕНИЕ 06.07.2007 N 273-П Утратилo силу - Постановление Правительства Астраханской области от 28.10.2008 г. N 563-П (В редакции Постановления Правительства Астраханской области от 25.06.2008 г. N 319-П) О методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Астраханской области и проектов нормативных правовых актов Во исполнение подпункта 3.5.4 пункта 3.5. раздела 3 планамероприятий по проведению административной реформы в Астраханскойобласти в 2006-2008 годах, утвержденного постановлением ГубернатораАстраханской области от 10.02.2006 N 54 "О проведении административнойреформы в Астраханской области в 2006-2008 годах",Правительство Астраханской области ПОСТАНОВЛЯЕТ: 1. Утвердить прилагаемую методику проведения антикоррупционнойэкспертизы нормативных правовых актов Астраханской области и проектовнормативных правовых актов. 2. Агентству по печати и информационным коммуникациямАстраханской области (Зайцева М.А.) опубликовать настоящеепостановление в средствах массовой информации. 3. Постановление вступает в силу со дня его подписания.ГубернаторАстраханской области А.А. Жилкин УТВЕРЖДЕНА постановлением Правительства Астраханской области от 06.07.2007 N 273-П МЕТОДИКА проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Астраханской области и проектов нормативных правовых актов (В редакции Постановления Правительства Астраханской области от 25.06.2008 г. N 319-П) 1. Вводные положения Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативныхправовых актов Астраханской области и проектов нормативных правовыхактов (далее - нормативный правовой акт) разработана на основеметодики антикоррупционной экспертизы законодательства РоссийскойФедерации и представляет собой инструмент анализа текста нормативногоправового акта на предмет наличия коррупциогенных норм права иустранения заложенной в них возможности способствовать коррупционнымпроявлениям. Антикоррупционной экспертизе подвергаются нормативные правовыеакты, регламентирующие исполнение государственных функций ирегулирующие полномочия исполнительных органов государственной властиАстраханской области их должностными лицами и образуемыми имикомиссиями во взаимоотношениях с гражданами и юридическими лицами. (Вредакции Постановления Правительства Астраханской области от25.06.2008 г. N 319-П) Субъектом осуществления полномочий (далее - субъект) также могутявляться государственный гражданский служащий и должностное лицо. Государственным гражданским служащим в соответствии с настоящимдокументом признается лицо, занимающее должность государственнойгражданской службы по обеспечению исполнения полномочий исполнительныхорганов государственной власти Астраханской области (далее -исполнительные органы) и лиц, замещающих государственные должностиАстраханской области. Должностным лицом в соответствии со статьей 285 Уголовногокодекса Российской Федерации, статьей 2.4 Кодекса об административныхправонарушениях Российской Федерации в настоящем документе признаетсялицо, постоянно, временно или по специальному полномочиюосуществляющее функции представителя власти (то есть наделенное вустановленном законом порядке распорядительными полномочиями вотношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него) либовыполняющее организационно-распорядительные,административно-хозяйственные функции в исполнительных органах. 2. Значение терминов, используемых в методике Коррупция - злоупотребление государственными гражданскими служащими, должностными лицами своими служебными полномочиями в личных корыстных целях.Коррупциогенные - особенности нормативных правовых формул,факторы способствующие коррупционным проявлениям.Норма права - общеобязательное правило социального поведения, установленное или санкционированное государством, выраженное публично в формально определенных предписаниях, охраняемое государством.Коррупционный - реальная возможность использования соответствующихпотенциал особенностей нормативных правовых формул в коррупционных целях.Коррупциогенная - норма права, обладающая коррупционным потенциалом.норма праваКоллизия нормы - несогласованность (противоречие или различие)права правовых предписаний, направленных на регулирование одних и тех же либо сходных общественных отношений.Отсылочная норма - норма права, называющая в общей форме правила, которые необходимо исполнять, а конкретное содержание этих правил дается в других нормативных правовых актах.Дискреционные - полномочия, которые должностное лицо можетполномочия осуществлять по собственному усмотрению. Персональная неконкретность нормы права определяет необходимость существования "люфта", усмотрения в его поведении, без которого применить норму невозможно.Процессуальные - определяют в каком порядке необходимонормы права реализовывать материальные нормы права.Материальные - устанавливают, что нужно делать для осуществлениянормы права нормы права.Диспозиция - часть правовой нормы, содержащая определенныеправовой нормы предписания, запреты.Ошибка в праве - нормотворческий орган ошибочно полагает какие-либо отношения не подлежащими юридическому воздействию; ошибочно полагает возможным обойтись конкретизацией права в ходе его применения; ошибочно передает решение вопроса на усмотрение правоприменителя; решает вопрос не так, как следовало бы решить в установленной норме.Пробел в праве - отсутствие норм в отношении фактов и социальных связей, находящихся в сфере правового регулирования.Юридический - понятие, объединяющее ошибку в праве и пробел вдефект праве.Этатизм - теории и взгляды, отводящие решающую роль государству в регулировании общественных процессов. 3. Основное содержание методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативныхправовых актов: 3.1. Определяет основные коррупциогенные факторы. 3.2. Содержит инструменты, которые помогают обнаружитькоррупциогенные факторы в текстах нормативных правовых актов. 3.3. Разбивает процесс анализа на отдельные стадии и предлагаетпошаговую методику выявления коррупциогенных норм права. 3.4. Содержит формы анализа и заключения, подготавливаемого порезультатам проведения антикоррупционной экспертизы нормативныхправовых актов. 4. Коррупциогенные факторы Коррупциогенные факторы условно разделены на три группы,объединяющие различные аспекты проводимого анализа. Эти группыпозволяют оценить соблюдение в нормативных правовых актах правилюридической техники в интересах оптимального определения компетенции,обеспечения прозрачности действий государственных гражданских служащихи должностных лиц, а также соотнести эти действия с имеющейсяпрактикой применения нормативного правового регулирования ванализируемой сфере. 4.1. Широта дискреционных полномочий. 4.1.1. Определение компетенции по формуле "вправе". 4.1.2. Отсутствие административных процедур. 4.1.3. Отсутствие конкурсных (аукционных процедур). Исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая инаяпублично-властная деятельность, невозможна без определенногопространства свободного усмотрения должностных лиц (административноеусмотрение). Именно поэтому исполнительные органы обладают некоторымидискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению взависимости от обстоятельств. Нормы права, наделяющие чиновниковнеобоснованными дискреционными полномочиями, составляют основную массукоррупциогенных норм права. 4.2. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализациипринадлежащего ему права, как материальные, требующие от субъектаправа больших затрат, так и процессуальные, которые в силу сложностипроцедуры предполагают многочисленные потери времени и сил (чрезмерныеограничения). Чем больше правовое ограничение, которое накладываетправовая норма на юридическое (физическое) лицо, тем более онакоррупциогенна. Причинами коррупциогенности данных факторов являются: - "этатистская" идеология нормативного правового акта; - ошибка в праве, которая наделяет чиновника коррупциогеннымидискреционными полномочиями; - пробел в праве; - коллизии норм права. 4.3. Отсылочные нормы права. Часто диспозиция правовой нормы формулируется как отсылочная. Причиной коррупциогенности отсылочных норм является определенныйвременной отрезок, в течение которого общественные отношения вообще небудут урегулированы вследствие того, что норма прямого действия еще непринята. Этот временной отрезок можно назвать периодом широкихдискреционных полномочий, полученных на совершенно законныхоснованиях. Эксперту необходимо оценить характер отсылок к федеральнымзаконам, законодательству субъекта Российской Федерации, подзаконномурегулированию. 5. Инструмент обнаружения коррупциогенных факторов в текстах нормативных правовых актов Для обнаружения коррупциогенных факторов в текстах нормативныхправовых актов эксперту следует: 5.1. Выписать все полномочия субъекта, которые касаютсяюридических (физических) лиц. 5.2. Определить, какие полномочия диктуют субъекту единственныйвариант, а какие предоставляют возможность выбора разных вариантовповедения. 5.3. Для тех полномочий, которые предоставляют возможность выбораразных вариантов поведения, определить, есть ли четкие критерии выборатого или иного варианта. 5.4. Выявить причину коррупциогенности дискреционных полномочий. 5.5. О полномочиях, которые наделяют государственного служащеговозможностью выбора, заполнить оценочный лист 1 (форма - в приложенииN 1 к методике). 5.6. Заполнить таблицу 1 (приложение N 2) форм преследованиясобственного интереса, то есть тех конкретных действий, к которымможно прибегать для извлечения собственной выгоды (далее - формыпреследования собственного интереса), используя широту дискреционныхполномочий. 5.7. Выписать все полномочия субъекта, которые касаютсяюридических (физических) лиц и могут быть связаны с наложением на нихнекоторых ограничений, (контрольные процедуры, требование представитьинформацию, и т.п.). 5.8. Проделать процедуру, указанную в пункте 5.7, в отношениинескольких нормативных правовых актов со сходной сферой действия. 5.9. Сравнить степень правовых ограничений в разных нормативныхправовых актах и выявить нормы права, накладывающие чрезмерныеограничения. 5.10. Выявить причину коррупциогенности нормы права. 5.11. Заполнить оценочный лист 2 (приложение N 3) по каждомуполномочию, которое связано с наложением на граждан и юридических лицограничений и обременений. 5.12. Заполнить таблицу 2 (приложение N 4) форм преследованиясобственного интереса, используя чрезмерные ограничения, наложенные награжданских и юридических лиц. 5.13. Выписать все отсылочные нормы. 5.14. Заполнить оценочный лист 3 (приложение N 5). 5.15. Заполнить таблицу 3 (приложение N 6) форм преследованиясобственного интереса, используя отсылочные нормы. 5.16. Для выявления коллизий проанализировать нормативныеправовые акты, регулирующие смежные отношения или наиболее общиевопросы. 6. Этапы антикоррупционной экспертизы 6.1. Подготовительная стадия Шаг N 1. Сбор информации. Провести мониторинг: - нормативных правовых актов, принятых в предыдущем году; - СМИ и научных публикаций о коррупционных ситуациях; - решений Конституционного Суда Российской Федерации; - СМИ о законопроектах, подготавливаемых ведомствами илинаходящихся на рассмотрении в Государственной Думе ФедеральногоСобрания Российской Федерации. Шаг N 2. Анализ информации. Выбрать нормативные правовые акты, которые регламентируютисполнение государственных функций и регулируют полномочияисполнительных органов государственной власти Астраханской области вовзаимоотношениях с гражданами и негосударственными юридическимилицами. На основе анализа сообщений СМИ, публикаций в научных изданиях окоррупционных ситуациях составить список: - возможных форм преследования должностными лицами игосударственными гражданскими служащими корыстного интереса (чтоименно они делают для того, чтобы извлечь дополнительный доход); - коррупционных стратегий поведения. Решения Конституционного Суда Российской Федерации могутпослужить важным источником информации о коррупциогенных нормах права,так как антиконституционность и коррупциогенность взаимосвязаны друг сдругом. Публикации в СМИ, которые посвящены рассматриваемым в ФедеральномСобрании Российской Федерации законопроектам, а также вновьпринимаемым нормативным актам, содержат анализ указанных нормативныхактов, описание их недостатков, в том числе и их коррупциогенности. 6.2. Стадия проведения антикоррупционной экспертизы Задачи эксперта: 6.2.1. Опираясь на знание практики и реально применяемыхкоррупционных схем, используя инструмент обнаружения коррупциогенныхфакторов, выявить в тексте нормативного правового акта коррупциогенныенормы права и разработать рекомендации по устранению коррупционногопотенциала. 6.2.2. Подготовить заключение антикоррупционной экспертизынормативного правового акта, которое должно содержать две части:описательную и табличную. В описательной части необходимо указать: - наименование нормативного правового акта; - наименование иных нормативных правовых актов, которыеиспользовались для выявления коррупциогенных норм права, а втабличной: - заполнить сводную таблицу наличия коррупциогенных норм права внормативном правовом акте (приложение N 7); - заполнить таблицу предложений по устранению коррупциогенногопотенциала (приложение N 8). Приложение N 1 Оценочный лист 1. Широта дискреционных полномочий |————————|———————————————————————|————————|—————————————| |Источник|Нормативно закрепленная|Есть ли | Причина | | | возможность выбора | четкие |дискреционных| | | |критерии| полномочий | | | | выбора | | |————————|———————————————————————|————————|—————————————| | | | | | |————————|———————————————————————|————————|—————————————| Приложение N 2 Таблица 1 |————————|———————————————————————————————————| |Источник|В чем возможны проявления коррупции| |————————|———————————————————————————————————| | | | |————————|———————————————————————————————————| Приложение N 3 Оценочный лист 2. Чрезмерные ограничения |————————|—————————————|———————————|—————————————————————————| |Источник| Ограничения,| Степень |Причина коррупциогенности| | | запреты и | правового | нормы права | | |обязанности в|ограничения| | | | сфере: | | | | | (указать | | | | | конкретное | | | | | полномочие) | | | |————————|—————————————|———————————|—————————————————————————| | | | | | |————————|—————————————|———————————|—————————————————————————| Приложение N 4 Таблица 2 |————————|———————————————————————————————————| |Источник|В чем возможны проявления коррупции| |————————|———————————————————————————————————| | | | |————————|———————————————————————————————————| Приложение N 5 Оценочный лист 3. Отсылочные нормы |————————|—————————————————————————————————|——————————————————————| |Источник|Содержание отсылочной нормы права|Норма прямого действия| |————————|—————————————————————————————————|——————————————————————| | | | | |————————|—————————————————————————————————|——————————————————————| Приложение N 6 Таблица 3 |————————|———————————————————————————————————| |Источник|В чем возможны проявления коррупции| |————————|———————————————————————————————————| | | | |————————|———————————————————————————————————| Приложение N 7 Сводная таблица наличия коррупциогенных норм права в нормативном правовом акте|———|————————————————|——————————————|——————————————|—————————————————|| N | Коррупционный | Норма |В чем возможны| Причина ||п/п| фактор | нормативного | проявления |коррупциогенности|| | |правового акта| коррупции | ||———|————————————————|——————————————|——————————————|—————————————————|| 1 |Широта | | | || |дискреционных | | | || |полномочий | | | ||———|————————————————|——————————————|——————————————|—————————————————|| |Определение | | | || |компетенции по | | | || |формуле "вправе"| | | ||———|————————————————|——————————————|——————————————|—————————————————|| |Отсутствие | | | || |административных| | | || |процедур | | | ||———|————————————————|——————————————|——————————————|—————————————————|| |Отсутствие | | | || |конкурсных | | | || |(аукционных | | | || |процедур) | | | ||———|————————————————|——————————————|——————————————|—————————————————|| 2 |Чрезмерные | | | || |правовые | | | || |ограничения | | | ||———|————————————————|——————————————|——————————————|—————————————————|| 3 |Отсылочные нормы| | | ||———|————————————————|——————————————|——————————————|—————————————————|| 4 |Другие факторы | | | ||———|————————————————|——————————————|——————————————|—————————————————| Приложение N 8 Таблица предложений по устранению коррупциогенного потенциала |————————|——————————————————|—————————————————————|————————————| |Источник|Норма нормативного|Предлагаемая редакция|Обоснование | | | правового акта | |предлагаемой| | | | | редакции | |————————|——————————————————|—————————————————————|————————————| | | | | | |————————|——————————————————|—————————————————————|————————————|