Постановление Правительства Астраханской области от 28.10.2008 № 563-П
О мерах по реализации Закона Астраханской области от 28.05.2008 N 23/2008-ОЗ "О противодействии коррупции в Астраханской области"
АСТРАХАНСКАЯ ОБЛАСТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВО ПОСТАНОВЛЕНИЕ 28.10.2008 N 563-П Утратилo силу - Постановление Правительства Астраханской области от 21.07.2010 г. N 315-П (В редакции Постановления Правительства Астраханской области от 25.11.2009 г. N 627-П) О мерах по реализации Закона Астраханской области от 28.05.2008 N 23/2008-ОЗ "О противодействии коррупции в Астраханской области" В целях реализации статьи 9 Закона Астраханской области 28.05.2008 N 23/2008-ОЗ "О противодействии коррупции в Астраханскойобласти"Правительство Астраханской области ПОСТАНОВЛЯЕТ: 1. (Утратил силу - Постановление Правительства Астраханскойобласти от 25.11.2009 г. N 627-П) 2. (Утратил силу - Постановление Правительства Астраханскойобласти от 25.11.2009 г. N 627-П) 3. Утвердить прилагаемую методику проведения антикоррупционнойэкспертизы проектов законов, нормативных правовых, правовых актовГубернатора, Правительства, исполнительных органов государственнойвласти Астраханской области и их проектов. 4. Признать утратившими силу постановления ПравительстваАстраханской области от 25.06.2008 N 319-П"О внесении изменений в постановления Правительства Астраханскойобласти от 06.07.2007 N 273-П и от 17.10.2007 N 447-П". 5. Агентству по печати и информационным коммуникациямАстраханской области (Зайцева М.А.) опубликовать настоящеепостановление в средствах массовой информации. 6. Постановление вступает в силу со дня его подписания.ГубернаторАстраханской области А.А. Жилкин УТВЕРЖДЕНА постановлением Правительства Астраханской области от 28.10.2008 N 563-П МЕТОДИКА проведения антикоррупционной экспертизы проектов законов, нормативных правовых, правовых актов Губернатора, Правительства, исполнительных органов государственной власти Астраханской области и их проектов 1.Основное содержание методики проведения антикоррупционной экспертизы проектов законов, нормативных правовых, правовых актов Губернатора, Правительства, исполнительных органов государственной власти Астраханской области и их проектов (далее - правовые акты) Целью проведения антикоррупционной экспертизы является выявлениеи последующее устранение несовершенства правовых норм, которыеповышают вероятность коррупционных действий. Методика проведения антикоррупционной экспертизы правовых актовсодержит: - перечень коррупционных факторов, выявляемых в ходе проведенияантикоррупционной экспертизы правовых актов; - инструменты обнаружения коррупционных факторов в текстахправовых актов; - этапы проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов. 2. Перечень коррупционных факторов Коррупционные факторы условно разделены на шесть групп, которыепозволяют оценить обеспечение в правовых актах прозрачности действийорганов государственной власти Астраханской области (далее - органыгосударственной власти), их должностных лиц, а также соотнести этидействия с имеющейся практикой применения правового регулирования ванализируемой сфере. Коррупционными факторами, содержащимися в текстах правовых актов,являются: 2.1.Необоснованно широкие пределы усмотрения органовгосударственной власти, их должностных лиц или иных субъектовправоприменения в связи с реализацией компетенции. Полномочия органов государственной власти, а также права иобязанности их должностных лиц не всегда устанавливаются предельночетко, и в зависимости от складывающихся условий в пределах,дозволенных законодательством, возникает возможность руководствоватьсясобственным усмотрением, и, соответственно, возникают условия длякоррупционных проявлений. Необоснованно широкие пределы свободного усмотрения субъектовправоприменения должны быть ограничены. В правовом акте следуетустанавливать четкие критерии для применения санкций, указывать точно,какие варианты решений охватывает компетенция органа государственнойвласти (должностного лица), каковы основания и условия принятия тогоили иного решения. 2.1.1. Злоупотребление правом заявителя. В определенных случаях отсутствие четкой регламентации правзаявителя может прикрывать возможности коррупционного поведениядолжностных лиц. На данный фактор может указывать предоставление заявителю праваальтернативно, а не свободно выбирать способ и сроки совершениядействия в рамках уже начавшейся административной процедуры. 2.1.2.Нарушение единства функций и полномочий органовгосударственной власти, прав и обязанностей их должностных лиц. При оценке правового акта необходимо следить за тем, чтобыфиксация функций и полномочий органа государственной власти, прав иобязанностей его должностных лиц ("может и должен") не подменяласьперечнем их прав ("может", "вправе' и т.п., но не должен). Врезультате этого исполнение служебных обязанностей субъектомправоприменения становится произвольным, а при наличии корыстной илииной личной заинтересованности ведет к коррупционным проявлениям. Следовательно, в правовом акте недопустима подмена терминов,обозначающих одновременно возможность и обязательность действийсубъекта правоприменения ("осуществляет", "рассматривает", "принимает"и т.п.), терминами, отражающими одну лишь возможность решения илидействия ("может", "вправе" и т.д.). Наряду с этим в правовом акте должна быть установлена четкаясвязь между зафиксированными в нем субъективными правами гражданина,правами юридического лица и соответствующими обязанностями органагосударственной власти, должностного лица, что позволит исключитьотказ в реализации их прав под предлогом отсутствия законныхполномочий. 2.1.3.Наличие одинаковых полномочий у субъектов правопримененияодного и того же органа государственной власти без четкогоразграничения их компетенции. Если за принятие того или иного решения отвечают несколькодолжностных лиц одного и того же органа государственной власти, и приэтом отсутствует четкое разграничение их компетенции, то, как правило,такое дублирование полномочий создает условия для злоупотребленияслужебным положением. С учетом этого снижению коррупциогенности правового актаспособствует закрепление в нем принципа "одного окна", когда всенеобходимые согласования для вынесения окончательного решения позаявлению заинтересованного физического или юридического лицагосударственные гражданские служащие осуществляют самостоятельно. 2.1.4.Выборочное изменение объема прав. Правовым актом не должна предусматриваться возможностьустанавливать исключения из общего порядка для граждан и организаций,зависящая от усмотрения должностного лица. На наличие данного фактора указывают нерегламентированнаявозможность предоставления привилегий, а также установление запретов иограничений для граждан и организаций. 2.1.5.Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества. Детализация норм закона в подзаконных правовых актах не должнаприводить к снижению уровня нормативной регуляции. В ведомственныеправовые акты проще проникают коррупциогенные нормы права. Кроме того,часто орган государственной власти сам утверждает нормы права,выполнение которых сам же и контролирует. 2.1.6.Нарушение режима открытости информации. О наличии этого фактора свидетельствуют нормы права,устанавливающие закрытость для граждан и организаций информации,имеющей значение для принятия решения по конкретному делу. 2.2.Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробеловв положениях, отражающих полномочия органа государственной власти,права и обязанности их должностных лиц или иных субъектовправоприменения. Недостаточность норм права, которые регламентируют компетенциюсубъектов правоприменения, создает возможность для произвольнойтрактовки полномочий, прав, обязанностей, целей, задач и основныхнаправлений деятельности с целью извлечения незаконной выгоды,позволяет самостоятельно устанавливать их объем, приниматьпроизвольные решения, вторгаться в компетенцию уполномоченных органови их должностных лиц, руководителей коммерческих или некоммерческихорганизаций. С учетом этого правовой акт должен всецело отражать полномочияорганов государственной власти, права и обязанности их должностныхлиц. Если реализация этого требования невозможна или нецелесообразна,то в нем должно содержаться положение о разработке проектовсоответствующих правовых актов, которые необходимы для его реализации(с указанием их характера и сроков подготовки). Если правовой акт признает утратившими силу ранее действовавшиеправовые акты (отдельные их положения), возникновение пробела вправовом регулировании наиболее вероятно. В этой связи необходимовыяснить, имеется ли потребность в подготовке проектов соответствующихправовых актов, устраняющих пробелы в праве, запланированы ли ихразработка и принятие в оптимальные сроки. 2.2.1.Наличие пробела в праве. Отсутствие той или иной нормы права дает возможность восполненияпробела в ходе правоприменения по усмотрению исполнителя. 2.2.2.Отсутствие специальных запретов (ограничений) длядолжностных лиц, государственных гражданских служащих. В необходимых случаях правовой акт в целях снижениякоррупциогенности должен содержать специальные ограничения и запретыдля субъектов правоприменения. Например, запрет государственнымгражданским служащим осуществлять от имени государства деятельность,связанную с имущественными и финансовыми отношениями, запрет требоватьдополнительные документы, справки и т.д., кроме установленныхзаконодательством. 2.2.3.Отсутствие положений об ответственности должностных лиц,иных субъектов правоприменения. Если в правовом акте содержатся предписания, устанавливающиеобязанности должностных лиц, руководителей коммерческих и иныхорганизаций, то в нем должен быть указан вид ответственности за ихнеисполнение (при условии, что такие санкции отсутствуют в действующемзаконодательстве). Вид ответственности должен быть установлен с учетом статусасубъекта правоприменения, содержания запретов и ограничений в егодеятельности, а также тяжести служебного проступка. Основанияответственности должны быть четко сформулированы. Если же соответствующий вид ответственности (уголовная,административная, гражданско-правовая, дисциплинарная) предусмотрензаконодательными актами, это необходимо отразить в правовом акте. 2.2.4.Отсутствие положений о порядке обжалования решений(действий) субъектов правоприменения и о процедуре их рассмотрениявышестоящей инстанцией. Административные процедуры, устанавливающие порядок обжалованиярешений (действий) субъектов правоприменения и их рассмотрениявышестоящей инстанцией, - важная часть правового регулирования. При отсутствии в правовом акте норм о порядке принятия решенийсубъектом правоприменения, процедуре обжалования его решений(действий) и принятии окончательного решения возникает рискпроизвольных управленческих актов и, как следствие этого, -коррупционные проявления. Если соответствующие нормы права отсутствуют в процессуальном иином законодательстве Российской Федерации, то порядок обжалованияуправленческих решений (действий) субъектов правоприменения долженбыть установлен рассматриваемым правовым актом. 2.2.5.Отсутствие процедур контроля. Для дополнительного предупреждения коррупции в случае если нормыправового акта затрагивают непосредственно интересы населения,целесообразно предусматривать процедуры контроля за исполнениемуказанных норм права. 2.2.6. Неустановление необходимости разработки и принятияправового акта, регулирующего порядок реализации норм права,установленных анализируемым правовым актом. Оно обнаруживается также вфактическом отсутствии (непринятии) правовых актов, принятие которыхпредусмотрено анализируемым правовым актом. 2.3.Коррупционный фактор, связанный с установлением завышенныхтребований, как материальных, требующих больших затрат, так ипроцессуальных, которые в силу сложности процедуры предполагаютмногочисленные потери времени и сил (чрезмерные ограничения),предъявляемых к физическому или юридическому лицу, необходимых дляпредоставления им конкретного права. В случае, если требования, необходимые для реализации физическимили юридическим лицом своего субъективного права, согласно правовомуакту чрезмерно завышены, выходят за разумно допустимый уровень, междузаинтересованными лицами и должностными лицами органов государственнойвласти неизбежно возникают отношения, основанные на проявленияхкоррупции. Завышение требований чаще всего связано с характеристикойоснований для отказа физическим или юридическим лицам в реализации ихсубъективного права (например, приведен открытый перечень такихоснований; основанием для отказа выступает "представление сведений, несоответствующих действительности", т.е. без указания, в чем именно этовыражается, или "представление сведений не в полном объеме", т.е. безконкретизации сведений, отсутствие которых исключает положительноерешение вопроса). 2.4. Коррупционные факторы системного характера. 2.4.1. Коллизии норм права. Коллизии между нормами права препятствуют правильномуправоприменению, а также позволяют применить ту норму, которая выгоднаконкретному участнику правоотношений, что существенно повышаетвероятность коррупционных проявлений. Будучи явным недостатком правового регулирования, коллизии нормправа должны устраняться в ходе нормотворческой деятельности путемотмены или изменения противоречащих друг другу правовых предписаний. Для предотвращения возникновения коллизий норм права следуетвыяснять, не противоречат ли нормы правового акта положениям ранеепринятых и сохраняющих свою юридическую силу (действующих) правовыхактов. Необходимо изучить все ранее принятые по данному вопросуправовые акты (с учетом внесенных в них изменений). 2.4.2. Навязанная коррупциогенность. Подзаконный правовой акт может содержать коррупциогенные нормы всилу того, что коррупциогенен соответствующий законодательный акт илиправовой акт большей юридической силы. 2.5.Коррупционный фактор - отсылочные нормы права. Содержание данного коррупциогенного фактора состоит виспользовании двусмысленных или неустоявшихся терминов, формулировок снеясным содержанием. Такие дефекты правового акта могут обусловитьпроизвольное применение его норм, в том числе связанное скоррупционными проявлениями. Следует иметь в виду, что неконкретные нормы права, регулирующиевопросы юридической ответственности, нормы с нечетким указаниемусловий, при которых субъект правоприменения правомочен приниматьопределенные решения, а также содержащие формулировки "в случаенеобходимости", "при наличии достаточных оснований", "согласноустановленному порядку", хотя он отсутствует, максимально способствуютпроявлениям коррупции. Источником коррупционных проявлений могут стать положенияправового акта, допускающие расширительное толкование компетенцииисполнительного органа (должностного лица) при наличии формулировок"принимает решения по отдельным вопросам", "по ряду вопросов вправепринимать решения единолично", "обладает иными полномочиями". В целом использование бланкетных и отсылочных диспозиций нормправа не может рассматриваться как явный недостаток законодательнойтехники. Однако, если есть возможность четко сформулировать нормуправа, из правового акта желательно исключить общие и не вполнеопределенные формулировки и отсылки к другим правовым актам (например,конкретно указать полномочия органа государственной власти, права иобязанности должностного лица, а не подразумевать их, четкосформулировать признаки правонарушения, а не ограничиться одним егоназванием). Наличие неконкретных правовых отсылок позволяет действовать не впубличных интересах, а с корыстной или иной личнойзаинтересованностью. Кроме того, коррупциогенность нормы праваувеличивается, если имеется отсылка к другой норме права либо к еще непринятым законам или иным правовым актам. Причиной коррупциогенности отсылочных норм является определенныйвременной отрезок, в течение которого общественные отношения вообще небудут урегулированы. Этот временной отрезок можно назвать периодомшироких дискреционных полномочий, полученных на совершенно законныхоснованиях. 2.6. Коррупционный фактор - нарушение баланса интересов. Наличие данного проявления коррупциогенности обнаруживается вправовом закреплении привилегий за одним из группы субъектов в ущербдругим, что может свидетельствовать о коррупционном интересе приподготовке и применении правового акта. 3. Инструменты обнаружения коррупционных факторов в текстах правовых актов 3.1. Эффективность антикоррупционной экспертизы определяется еесистемностью, достоверностью и проверяемостью ее результатов, дляобеспечения которых необходимо применять: 3.1.1. Мониторинг: - нормативных правовых и правовых актов, принятых в предыдущемгоду; - СМИ и научных публикаций о коррупционных ситуациях; - судебной практики; - законопроектов, находящихся на рассмотрении в ГосударственнойДуме Федерального Собрания Российской Федерации. 3.1.2. Анализ полученной информации на предмет: - коррупциогенности рассматриваемых законопроектов; - возможных форм преследования должностными лицами корыстногоинтереса (что именно они делают для того, чтобы извлечь дополнительныйдоход); - коррупционных стратегий поведения. 3.2.При непосредственном проведении антикоррупционной экспертизыправового акта каждая норма права правового акта должна быть проверенана наличие/отсутствие каждого коррупционного фактора в составе ипоследовательности, предложенных в данной методике. 4. Этапы проведения антикоррупционной экспертизы правового акта 4.1. Выявление в тексте правового акта коррупциогенных норм праваи разработка рекомендаций по их устранению с использованиеминструментов обнаружения коррупционных факторов. 4.2. Подготовка заключения антикоррупционной экспертизы правовогоакта, которое должно содержать две части: описательную и табличную. В описательной части необходимо указать: - наименование правового акта; - наименование правовых актов, которые использовались длявыявления коррупциогенных норм права. Во второй части необходимо заполнить сводную таблицу о наличиикоррупциогенных норм права согласно приложению. Коррупционные факторы выявляются и указываются независимо оттого, включены ли они в правовой акт умышленно или непреднамеренно,без оценки этих обстоятельств. Приложение к методике проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов Сводная таблица о наличии коррупциогенных норм права |———|———————|—————————|——————————|———————|————————|————————| |N |Корруп-|Норма |В чем |Причина|Предла- |Обосно- | |п/п|цион- |правового|возможны |корруп-|гаемая |вание | | |ный |акта |проявления|циоген-|редакция|предла- | | |фактор | |коррупции |ности | |гаемой | | | | | | | |редакции| |———|———————|—————————|——————————|———————|————————|————————| | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |———|———————|—————————|——————————|———————|————————|————————|